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教育行政诉讼制度问题研究
作者:郭昊嶷  发布时间:2005-04-07 14:39:45 打印 字号: | |
摘要:本文从对一些高校学生诉母校的行政诉讼案件分析着手,结合对我国宪法所规定的受教育权这一公民的基本权利的内容以及保障制度的现状进行评述,对高校的法律地位的定位问题以及高校与学生之间的法律关系问题进行了剖析,认为高校对学生作出的涉及到学生的受教育权的行为应当具有行政性。高校与学生基于不同性质的行为而产生不同性质的法律关系。当高校的行为具有行政性质,则双方关系为行政法律关系,由此产生的纠纷则是建立在双方不平等地位的法律关系上,应当被纳入行政诉讼体系;同时针对高校这一特殊的行政诉讼主体提出了完善我国教育行政诉讼体制的设想;完善教育行政诉讼体制的内容,首先包括加强对教育行政立法和程序立法的措施,加强实体立法可以从根本上解决法律适用的问题,而加强程序立法最为重要的是要引进正当程序原则理念。正当程序不仅包括程序上的正当,也包括实体上的正当。同时还可以通过扩大行政诉讼的受案范围、规范对教育行政诉讼案件的裁判程序和准则来解决裁判不统一的现象;通过行政前置程序的设立、增设调解、合理性审查等行政审判手段,优化行政审判权的适用。 关键词:高等学校、教育纠纷、教育行政诉讼制度 引 言 清朝康熙年间,南闱一群考生在乡试中发现有考官泄题的舞弊现象,由于种种原因,考生们无处申诉,故愤然集结众人到财神庙把财神的塑像扛到孔庙里面安放,以示抗议,他们的这一行为遭到官府镇压,为首的数人,被全国通缉流亡在外。 上面的那段故事,仅流传于民间,也许算是中国最早启动司法程序的教育纠纷了。如果真要历史学家认真考究起来,也许不见得查有出处。但笔者仍愿意将这样一个所谓的“民间传说”作为本篇论文的引言,是因为笔者感受到权利意识并不因为制度的存在而产生,却会因为制度的变迁而变化。封建社会行政权与司法权高度集中的法制体系,窒息了人们的权利保障意识的产生和发展。而在当前“依法治国”的法治意识崛起的时候,公民的权利意识已然觉醒,且不断增强。教育者与受教育者在权利与权力的对立和统一中,逐渐抛弃了过去封建家长思想的枷锁,积极回应权利的司法需要。在这种情势下,我们的教育行政诉讼制度究竟以何种面目出现在法律的舞台?搭建这个制度的框架中,学生、学校、法官的关系如何确立?又以什么样的原则来支撑这整个制度的灵魂?这些问题都值得我们去深深思索。 一、问题的提出 教育是一项塑造人的工程,在以人为本,从“警察国”往“福利社会”发展的过程中,一个国家的高等教育框架从一定程度而言体现了一个民主国家的法制结构和发展水平。随着我国教育体系的改革的深化,尤其是高校毕业分配制度的变革和高校教育的进一步产业化,高等院校逐步摒弃过去封闭办学的模式,开始与外界社会有了不同层次和程度不一的接触和交流,社会法治化进程也随之浸润到学校运行的各个环节当中。中国古训有“尊师重道”、“长幼有序”之说,数千年从来没有人质疑学校的绝对权威。现今新时期的大学生们,人格发展日趋成熟、思想观念日显个性化和张扬,他们开始质疑学校的权力本质,开始重新认识在学校管理权力的约束下自身权利的地位。且从现实的角度来看,由于社会的竞争日益激烈,他们毕业后也不再是高枕无忧、等待国家统一分配,而是面临着到人才市场中接受择业的激烈竞争,故而拥有高等教育的学历或者学位证明,是即将踏入社会独立生存的大学生们的唯一资本,对于他们而言,能否获得优良的学业教育、获得完整良好的档案记载,获取满意的毕业证与学位证书,是其人生中举足轻重的大事。这种危机意识也使得学子以及他们的家长们不惜支付大量成本(金钱、时间、精力、家庭)投入到接受教育这项活动中,且十分审慎看待是否获得了应有的回报(学籍、毕业证、学位证等)。当学子以及他们的家长们认为投入与回报并不等值的时候,权利意识战胜传统的母校情结,教育诉讼便应运而生。 ?案例1?北京科技大学本科生田永大学二年级时,在电磁学课程补考中,因携带字条被监考老师发现。监考老师虽未发现其有偷看行为,但仍然立即停止其考试并上报学校。学校根据校发(1994)年第068号《关于严格考试管理的紧急通知》第三条第二项规定的“夹带者,包括写在手上等作弊行为者”内容,认定田永的行为是考试作弊。并根据该文件第一条规定的“凡考试作弊者,一律按退学处理”,对田永作出了“退学处理”的决定。但该决定未正式送达给田永,田也继续留在学校以该校学生的身份进行正常的学习、缴纳学费、使用学校的各种设施、享受学校补助金,并修完所有学分及完成毕业实习和设计。在校期间,田永还曾因学生证丢失而得以补办学生证。但学校在田永临近毕业的时候通知其所在院系,田永不能毕业,不能为其颁发毕业证以及学位证等,理由是田永已被退学,不再是该校学生。田永不服,诉诸法院。一审法院在查明事实的基础上认定,学校对田永的退学处理属无效行为,故判决北京科技大学给田永颁发毕业证、对田永的学士学位资格进行评定、上报田永的毕业派遣手续。北京科技大学不服,上诉至北京市第一中级人民法院。二审法院驳回上诉,维持原判。?1? ?案例2?湖南师范大学学生郭湖纹一九九九年考入湖南省政法干部管理学院(该校后并入湖南师范大学),因家境贫寒,难以支付学费,在临近毕业的时候,仍欠学校学费数千元。在其通过所有毕业课程的考试,获得合格的学籍分数后,老师却口头告知根据校方的会议精神以及教务处给各分院各部门发出的关于清缴学费的通知规定,学校决定暂不予以颁发毕业证,待其将学费缴清后再予发放毕业证,郭某请求先予颁发毕业证或者毕业证的复印件,以方便其毕业后的就业以及还款,但遭拒绝。郭认为校方此举无法律依据,因而诉诸法院,而法院最终以该案不属于人民法院行政诉讼受案范围为由,驳回了原告的起诉。?2? ?案例3?二00一年九月二十八日,中南大学发出中大教字?2001?61号《中南大学学士学位授予暂行规定》,规定了英语专业学生未通过国家专业英语四级考试的,不得授予学士学位。该《规定》向校内的二级单位予以印发,并由老师向同学们进行传达。洪萍等八人原系中南大学九九级外国语学院的学生,他们曾于二00一年参加国家专业英语四级考试未通过,二00三年五月临近毕业的时候,学校为了解决这些学生的毕业问题(按照学校规定的毕业条件,未通过国家专业英语四级考试的,不予颁发毕业证。),特别组织各应届毕业生中没有通过国家专业英语四级考试的同学参加校内英语四级考试。八位同学中,仍有一位同学未通过该考试,随后中南大学给其余七位同学颁发了毕业证,并根据学校的《学籍管理和学位暂行规定》,于二00三年六月十五日决定不授予该八位同学学士学位的决定。洪萍等人以获得了毕业证以及国家没有规定通过国家专业英语四级考试为获取学士学位必要条件为由,要求学校颁发学士学位,学校不予认同,双方酿成纠纷,诉诸长沙市岳麓区人民法院。法院认为,法律关于学位标准的规定属于原则性条款,内容较为粗略,且法律授权学校可根据本单位的实际情况制定实施细则;同时认为学校规定的要求英语专业学生须通过国家专业英语四级考试的内容乃是符合法律所规定的学士学位须掌握基本知识技能的规定(《中华人民共和国学位条例》第四条第(一)项规定“高等学校本科毕业生,成绩优良,达到下述学术水平者,授予学士学位:较好地掌握本门学科的基础理论、专门知识和基本技能……”),故判决确认中南大学关于要求通过国家专业英语四级的规定合法。同时对该规定也进行了合理性方面的审查,认为学生对于学校的此项规定应是明知的,从时间上,学生们也具备备考条件。最终法院判决驳回了原告的要求颁发学士学位证的诉讼请求。?3? 西方哲人说过,“吾爱吾师,吾更爱真理”。当二十一世纪的学子们与其母校在象牙塔之外的法庭上分坐天平两端的时候,人们真切感受到了正义的力量,感受到了新时代的大学生们要求得到社会认可,获取法律的重视,渴望新型的权利概念的强烈呼声。在教育者与受教育者的权力与权利的抗争中,我们当以何种诉讼制度来控制权力的行使,对应权利的保障需要?搭建这个诉讼制度的框架中,学生、学校、法院的关系如何确立?又以什么样的原则来支撑这整个制度的灵魂呢?通过上述案例,我们不难发现目前司法实践中有关教育纠纷主要集中在对学生的学籍权、毕业权、学业水平评价权等权利的保障问题上。法官们以及学者们通过这些案件的审理及分析对于诉讼中高等学校的诉讼主体地位以及学校与学生的法律关系定性问题,法律适用、程序保障,以及特殊诉讼制度的建构问题上,存在诸多争论。归纳起来,主要有以下几个问题:学校能否成为行政诉讼主体?学校对学生的管理行为是否具有行政可诉性?将教育纠纷纳入到行政诉讼中,应当遵循什么样的审判原则?笔者在本文中将就有关教育行政诉讼制度的有关问题进行探讨。 二、教育纠纷行政性的法理分析 “没有义务就没有权利”。一个权利的实现必然要求某种义务与之相对应。纯粹法学派开山鼻祖凯尔森(Hans· Kelsen)认为,法律权利预定了另外一个人的法律义务。“如果权利是法律权利的话,它就必然是对某个别人行为,对别人在法律上负有义务的那种行为的权利”?4?。受教育权的实现,不像其他基本权利的实现那么具有对象的不特定性,受教育权的实现必须要依赖国家作为特定的义务主体,通过设立一个特定的集教育场所、学习设施、师资力量等于一体的学校,为受教育者搭建一个完整有序的教育体系得以完成,所有国家的义务的宗旨就是使受教育者们能在这个教育体系中获得最大限度的权利实现,这种义务而且是“国家必须积极履行”?5?的义务。除此之外,权利的救济应当纳入到受教育权保障机制系列且在整个体系须占据非常重要的位置。权利救济的最后途径就是诉讼,在我国目前已有的三大诉讼体制的选择上,学校的法律地位、学校与学生的法律关系、学校的行为行政性直接决定了教育纠纷应纳入到行政诉讼中来,下试分析之。 (一)高等学校的法律地位问题 1、国外的学说 目前国外对于高等学校的法律地位的定位存在着以下几种学说: ①公务法人说 “公务法人”又称“公共机构”,这个概念的创设无疑是强调权力优先的产物。法国学者将其称为“公立公益机构”?6?。在大陆法系国家,尤其按照德国、日本学者的理论,公务法人被称为“公营造物”。我国法律结构理论上并没有公、私法的划分,在立法也并没有公务法人的概念,学者们为了研究高等学校以及类似的社会组织的性质,引进了“公务法人”的概念和理论,其实际范围与“公营造物”相同。“公营造物”起源于十九世纪自由法制国时期,是为免于法律保留的拘束,保证行政机关得在高度自由下完成其某些特定任务而设立的一种特殊的组织形式。这种组织是在福利国家的发展过程中,因社会任务不断趋于特殊性和技术性,为适应公益需要而由政府设立的。按照德国行政法之父奥托·迈耶的理论,“公营造物”乃是掌握于行政主体手中,由人与物作为手段之存在体,持续性地为特定公共目的服务。?7?这类法人专门针对如教育、卫生、邮政、铁路、公路、水电等关乎民生的事业服务,具有某些特殊的权利范畴,独立于某些僵化手续之外,保持一定程度的精神自由,并享有与社会更紧密以及多样的接触方式。公营造物的创设机构依照一定的模式对其加以领导并监督,从而保证公营造物之利用者应有之权益。 就公务法人的性质而言,它既不是企业法人,也不是单一的民事主体。大陆法系国家通常把公务法人界定为行政组织的一种。它的边缘性缘于其产生的特殊历史背景以及与其利用者、管理者之间的关系。学者们认为它是近代行政管理的一种新技术,是行政组织在新的历史条件下的一种扩张形态。由于设定了为公共目的服务的目标,这使公务法人分担着一部分特定的行政职能,又使其行使部分职能的形式脱离于某些程序和监督的约束之外。这种职能也使得公务法人既有别于“正式做出决策并发号司令之科层式行政机关”,同时又“与母体之行政机关之间存在着既独立又合作、分工、对抗之关系”?8?。而与其利用者之间也存在着丰富而特殊的法律关系,既包括平等的民事法律关系,也包括不平等的行政法律关系。 大陆法系国家将公立学校(或国立学校)纳入到公务法人的一类,并归入到行政主体的范围。在我国与大陆法系国家的公务法人在功能方面相类似的机构,一般称为事业单位,只是因为我国无公、私法之分,又无公法人和私法人之别,人们在观念上一般把事业单位与企业以及国家机关区分开来,尤其是在司法救济方面,事业单位与其利用者之间的不平等性使他们之间的纠纷无法纳入到民事诉讼中,而他们之间的纠纷虽具有行政性质却又缺乏明确的法律依据,也无法通过行政诉讼来解决纠纷,从而使这种法律关系长期被看做是内部管理活动,脱离于司法审查的权力约束之外,导致这一类纠纷不能得到及时的解决。 ②公立、私立性质各异说 在英国,学校的公立和私立相互成鼎足之势,故而对于学校的性质问题,学界和实务界将之分别对待。英国行政法学家韦德在《行政法》一书中作了如下界定:如果大学是依照法规而设立,则这种大学作为法定公共机构,享有一定程度的权力自由,归于行政机构或者公共机构一类。如果大学是依照章程或者私自设立,则大学的权利来源于一种契约的约定,而仅作为一种民事关系中的一个主体,接受私法规范的调整。?9? ③第三部门说 在美国,没有把公法、私法作截然两分的传统,由于不以公法、私法作为两分的标准,又受许多相同规则的约束,美国学者Levitt首先使用第三部门(the third sector)的概念。?10?他认为第三部门是从事着一些边缘的工作,比如是政府和私营企业“不愿做、做不好、或不常做”的事,具有市场组合以及政府组织所不具备的特性,如非盈利性、自主性、专业性、同时不具有科层式的行政结构模式的一种公益组织。美国的学校提供着公益性服务,但大部分的投资不来源于政府,而是来自慈善机构、教会,故在美国,不论公立还是私立学校都被划入了“第三部门”,学校被排除在政府之外,性质上“非公非私”,接受着相同规则的约束。偶尔在面对公立学校和私立学校的时候,法院也会在某些方面适用不同的规则。例如,法院在审查公立学校的录取行为时可以运用来自于正当程序和行政法上的“武断专横和反复无常”(arbitrary and capricious)标准,可法院一般不愿意接受控告私立学校武断专横的理由,尽管普通法规则可能提供某种类似的救济,但相比之下,法律给予私立学校的灵活性更大一些。 从以上的分析可以看出,无论国外对于高等学校的法律地位定位是公务法人,还是公法人或者第三部门,有一点是可以肯定的,即高等学校绝非单一性质的法律主体。 2、我国高校的性质以及在历史变迁中的定位 在我国传统的认识上,高等学校属于事业单位性质。根据《事业单位登记管理暂行条例》第二条的规定:“事业单位是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”?11?《中华人民共和国教育法》第 二十五 条规定:“国家制定教育发展规划,并举办学校及其他教育机构。国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构,任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。可见高等学校不是依照企业法、企业登记条例等而设立,而是由国家投资,依照《教育法》、《高等教育法》以及《事业单位登记管理暂行条例》的规定而设立的。从成立的基础要件来看,高等学校带有很浓郁的行政色彩。 在经营模式方面,高等学校不具有盈利性。我们国家的民事法律规范将法人分为企业法人、机关、事业法人和社团法人。划分企业法人与机关、事业、社团法人的一个重要标准就是看其是否具有营利性质。?12?虽然随着现代市场经济的运作,学校在吸收社会资金方面敞开了大门,国家也减低了办学条件,鼓励社会力量办学,但高校作为一个学术研究与科技发展的主要场所,其经费的主要来源仍旧是政府的拨助。作为国家举办的实体,高校无论从其资金的来源,财产的控制,还是对其办学规模的管理,都带有很浓郁的非盈利性。(本文不将私立学校作为研究对象,但即使是私立学校,国家也明文规定了不得利用私立学校赚钱,除开应当予以分配的部分之外,所节余的部分盈利仍然要继续投入到办学上来)。?13?学校的非营利性直接导致了学校与学生之间的教育关系是管理与被管理的关系而非契约关系。 从运行机制上看,我国的高等学校的性质更接近于类似行政机关的性质。在决策模式上,高校仍旧实行民主集中制,而非类似股东大会决定、董事会执行的现代企业管理模式。在对学生以及学校内部事务的管理等方面,学校不拥有一般民事主体所享有的高度自主性和平等协商性。尽管学校在对学生的学籍管理、教学、颁证活动中,因法律的授权而具有治学自由,但学校的大部分职权行为并非民事主体的自由处分其民事权利的结果,而是根据上级行政主管部门的计划、行政命令得以实施。学校的领导阶层也不是通过类似于股东大会之类的民事主体的权力机构选举产生?14?,而主要是通过政府的任命。高等学校对于其教师实施的统一管理,更类似于一种内部行政管理模式。教师的地位被等同于公务员,其福利待遇以及奖惩措施也基本上与公务员相同。 回顾我国教育制度的历史发展进程,封建社会的高等学府由于以向各级政府输送官吏为最终目的,使其具备一定的行业特殊性,其管理形式也主要是等级尊卑模式和由专门的行政机构予以管理。尊卑制度即师者为尊,学子为卑,而行政管理上的专门机构,例如明朝的“提学官”和清朝的“学政”职务,其权力范围能在一定程度上避免教育界受到世俗司法体系的影响。当然,在这样相对封闭的管理体系内,处于弱势的学子们的权利也很难得到真正的保障和维护。维新运动之后直到建国初期,国内的教育管理模式虽然发生了根本性的转变,但传统的尊卑模式和相对封闭和独立的教育管理体系或多或少地得到延续。而且建国初期,我国在传统的计划经济体制下,政府的作用更是弥漫于社会各个层面,与此对应,划分社会组织的标准也比较单一,政府就是行使国家行政权力,执行国家行政法律,以公众利益为宗旨,兼管理社会事物的组织。企业就是以生产经营为主要活动模式,以社会创造为出发点,以营利为目的的组织。学校作为事业单位,在当时特定的环境下,相当于政府的一个分支机构,权力都集中在教育行政管理部门,学校仅仅只是教师、学生、课堂、书本、相关教学器材的综合体。进入八十年代,一系列政企剥离的改革掀起,高校体制改革也活跃起来。基于“科学发展生产力”的认识,政府开始意识到传统的包揽、包唱形式有碍于教育的发展,于是开始赋予学校的独立性、自主性,通过逐步完善相关政策、财政制度等措施来保障高校的秩序,保护学术自由。到了九十年代,我国更在法制的主体结构上给学校设置了坚实的地位。先后制定《教育法》、《高等教育法》、《特殊教育学校暂行规程》以及各种实施细则,为高校提供大量职能依据。 在现代社会里,随着行政领域的不断扩充,行政已经不再是相对于立法、司法并立的“三权”之一的概念,行政权的内涵已经扩大,从其职能特性来定义,行政权除了国家行政机关的行政外,还包括行政机关以外的其他社会组织依授权而从事的行政活动,这类社会组织的行政活动是为了适应社会的生存和发展的需要而设立,如公共社团以及公共企事业单位的行政。姜明安教授所言“国家行政属于公行政,但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外,还包括其他非国家的公共组织的行政,如公共社团(律师协会、医生协会等)的行政以及公共企事业单位(国有企业、公立学校、研究院所等)的行政”。?15?行政主体的内涵上,政府已不能继续籍包揽一切“公权利”为由保持为唯一的“公共体”,“公共产品”除了可由政府提供外,还可以由其他公共体——非政府组织提供?16?,在这个趋势下,高校作为一个日趋独立的非政府组织,在法律支撑下实施着大量的“公共权力”,其行政主体的法律地位也日趋明显。 3、从行为的本质定位高校的行政主体地位 传统的行政主体概念,停留在依法享有并行使国家行政权力,履行行政职责,能独立承担由此产生相应法律责任的行政机关或者法律法规授权的组织的层面上,界定一个组织是否是行政主体的方法是从权力的性质以及法律的确立两个视角去分析的。从这点而言,显然目前从法律规定的行政主体中无法找寻高等学校的影子。笔者认为,行为实际上是确定实施方与行为相对方之间法律关系的决定性因素。当行为主体从民事权利本位出发,实施处分民事权利的行为,该行为确立了两个行为主体之间的对等的权利义务关系,即使两者在社会地位上存在不平等,但因该行为促就了两者之间的民事法律关系,故应当确立两者的民事主体地位。反之亦然。当行为实施方依据法律法规授权实施,该行为本质上属于“公权力”,则在行为的两个主体之间形成的就是行政法律关系。简言之,行为的本质可以决定法律关系本质,法律关系的本质又确定了行为主体的法律地位。高校作为一个公共组织,当其行为带有履行公权力的性质,且在行为实施状态下,学生作为行为相对人处于一种被动或弱势的状态,行为的法律后果是造成了学生相关权利的剥夺或者非对等的义务的设立,就应承认学校的行政主体地位,可将学校对学生的管理行为纳入到行政诉讼的审查范围里来。考察学校的哪些行为决定了学校的行政主体的地位,应包括以下几个范围: ①行为本原上的法律法规授权性确定了高校行政主体地位。 《教育法》第二十八条规定:“学校及其他教育机构行使下列权利:(一)按照章程自主管理;(二)组织实施教育教学活动;(三)招收学生或者其他受教育者;(四)对受教育者进行学籍管理、实施奖励或者处分;(五)对受教育颁发相应的学业证书;(六)聘任教师及其他职工,实施奖励或者处分;(七)管理、使用本单位的设施和经费;(八)拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉;(九)法律、法规规定的其他权利。”从上述的若干规定当中可以看出,虽然法律对于学校的权利和权力没有做一个明确的划分,但毋庸置疑的是,关于招生、学籍管理、颁发证书、包括聘任教师、实施奖励处分的规定,具备了履行行政公共权力性质,依据这部分职权的内容所实施的行为当列入学校实施的管理活动范畴当中,当实施这些行为的时候,高校应确定为行政主体。 ②行为的单方意志性确定了高校的行政主体地位。 几乎所有的高校学生在入校所接受到的第一个课本,就是包括校内设施的使用、学籍管理、学位颁发制度等在内的一系列校内规章制度汇编——《学生手册》。每个新生人手一册,并被要求参加针对此手册涉及到的学校制度内容所举行的考试。这并非学生参与学校管理的一种模式,反倒类似于一种不平等地位的告知书,告知学生在入学之初就毫无退路地选择将自己的某些方面的自由和权利置于学校统管之下,接受来自学校的单方面的调度和安排,且学校不需向学生解释行为的原动力。学校这种行为的单方意志性,决定了学校与学生地位的不平等关系,从本质来说,也就是决定了高校的行政主体性质。 ③行为承受方的弱势地位决定了高校的行政主体地位。 在学校实施各种学籍管理、教学管理中,学生与学校并无协商的可能,学生必须无条件接受校方所作的一切决定和评语,包括专业的分配、级别的评定、毕业的准予与否、劳动纪律的考核等。同时,对于学校给予的处分,学生没有处分前的听证权、没有处分后的行政复议权,就目前不少的案例中来看,甚至学生的诉权都很难得到全面的保障。在接受来自校方的处置的时候,学生作为行为的相对人,处于和一般行政相对人同样的弱势地位。 (二)学校与学生的非单一法律关系 在学校与学生的关系中,交织着各种权利义务关系,而在这些杂乱的关系中,既包含了民事法律关系,也包括了行政法律关系。有些法律关系甚至形成交叉局面。 1、不同学说的介绍 关于学校与学生的关系,目前不同国家由于受到不同的历史文化背景、社会体制的影响,也存在着多种学说。 ①特别权力关系说。 “特别权力关系说”起源于十九世纪后期,在君主立宪时代的德国公法学乃至整个传统的大陆法系行政法理论上占了很长时期的统治地位。按照大陆法系将公法上的权力关系分为一般权力关系和特别权力关系理论,前者是指国家基于主权的作用,对所辖公民行使公权力。后者是指国家或公共团体基于特别法律规定授权而在一定范围内针对特定的人有概括的命令和强制的权力。学校与学生之间的在学关系就属于该特别权力关系中的一种。在该特别权力关系学说笼罩下,“法律保留原则”没有得到充分体现和完全的实施,相反,由于特定的权力来自于某些规范性文件的条文,反倒使这些权力的实施者可以以此为由逃避一些必要的监督机制的约束。在这种关系中,当事人的地位不对等,义务无条件服从于权力,权力自由度相当高,甚至无争讼之救济途径。我国由于受传统大陆法系的影响,在过去的数十年里在这方面的表现也比较明显。笔者认为该学说最主要的作用就是能在一定程度上的对学校的管理权力进行有效的维护,但该学说并不能完全解释清楚学生与学校之间的多重法律关系,对于权力的监督和制约,以及对于学生的合法权益能否得到及时有效的保障方面,也显得比较苍白和片面。 ②民事契约关系说 持这种观点的学者认为,学生入学接受教育乃是出于获得知识、学历、学位的目的而与学校就学业及其他相关内容达成的一种契约。学生在契约中所享受的接受知识的传授、综合素质的培养,支付的对价是将自己某些方面的自由和权利置于学校的统一规制下,比如,遵守学校的规则、遵从学校的教学安排,并接受学校对之学业水平进行的最后的评价。从一定层面上而言,契约关系能够解释某些学校与学生之间的用益关系,但对于学校的某些专属权力的来源,无法解释清楚,因为绝大部分学生都是通过公共行政之确认即国家统一考试,统一评分,并由行政部门统一划定分数线,统一考核而后进入学校的教育管理之中的,并非完全通过自由订立契约的形式来建立权利义务关系。同时,契约关系论也无法彻底解决学生与学校在非财产和人身内容方面所发生的冲突。 2、学校与学生的非单一关系 综合上述两种观点,笔者认为,由于学校的非单一性的法律地位,在学校不同内容的行为指引下,学生与学校之间的法律关系形成一种非单一的法律关系,包括民事法律关系和行政法律关系两个方面的内容。 (1)民事法律关系 当学校为保障校园秩序和出于安全管理的需要所实施的行为,由此形成的学校和学生的法律关系属于民事法律关系性质。学校对在校学生的人身健康负有一定的保护职责,如因学校管理不善导致学生人身、财产受到侵害,如房屋倒塌、因防火安全制度不健全而造成火灾、教学事故等,可通过民事诉讼寻求救济。甚至涉及刑事犯罪案件时,如果刑事犯罪行为是可预见或者正在进行,而学校没有尽到合理注意的保护义务,学生也可请求学校承担民事赔偿责任。另在助学金管理方面,来自企业、私人捐助的助学金,学校对此的管理实际上是受委托而为,应该是私法性质的。当前,有些助学金虽来自国家财政,但国家是以无息贷款的方式向学生提供的,学生符合规定条件可向学校申请,学校审核后由学生填写“学生贷款申请表”,并由家长签署确认贷款意见、承担还款保证人。这些程序表明,学校是以合同形式来完成贷款事项的,充分体现双方意思自治,与私人活动方式相似,由此引发纠纷可通过民事诉讼途径来解决。 (2)行政法律关系 当学校实施的是管理权性质的行为,则决定了学校与学生之间地位的不平等性。这部分法律关系应当纳入到行政法律关系中来并接受司法审查。笔者认为该法律关系应该包括以下几个方面的内容:?17? ①因招生行为所导致的行政管理关系 虽然政府对于招生指标的控制使学校在此方面的行政管理权力受到了一定程度的制约,但相对于学生一旦参加考试并填报了自愿之后就丧失了自由处分的权利相比,学校的这部分权力明显拥有高度的自由,并带有典型的行政管理性质。除此之外,入学与注册实际上是学生赖以与学校正式建立法律关系的基础。在实行学生报名注册的时候,学校对学生实行登记制和编排制,学生对于专业、班级、老师并没有选择权。因此在招生入学注册等过程中发生的纠纷应当纳入行政诉讼审查范围。 ②因成绩的考核与档案记载所导致的行政法律关系 成绩考核本身就不是民事主体自由选择的结果。成绩的考核也直接影响到了学生包括升级与留、降级,转专业以及转学、休学、复学、退学、停学等在内的命运。同时还影响到了学生是否对于其所学专业掌握水平的资质评价内容,考核的主动权在乎学校而非学生。洪萍案中,学校为了保障各未通过国家专业英语四级考试的同学能顺利毕业,而采取了变通的形式,组织学生参加了校内的英语四级考试,通过者就能获准毕业,获得大学本科文凭,这种决定不是学校与学生平等协商的结果。学生对于学校组织的这种考试只有一个选择,即参加考试。如学生对于学校的这种做法存在异议,则应当可以通过行政诉讼解决。 ③对学生的考勤与纪律管理行为,包括奖励和处分等所致的行政法律关系 奖励和处分都体现了学校的单方面意志性。而奖励和处分对学生的学业、乃至将来的人生都将产生很多直接或间接的影响。此部分内容无庸置疑是必须要给予立法上的规范以及司法审查必要的。 ④对学生毕业成绩的评定以及毕业证、学位证的颁发行为所导致的行政法律关系 毕业证、学位证是学生在校的历程的真实记载以及获得的教育水平最直接的证明。学校将学生的学业水平的评价置于学校的职能部门,而学生对于学校的评价过程却无权参加,无权申辩,对于评价过程不能行使知情权。这种制度从很大程度上反映了目前我国高校对于学历学位审查考核颁发制度接近于行政审查。 综合上述纳入到行政法律关系的行为内容,主要涉及学校对学生资格、身份的学籍管理,以及学校在教学上的考勤与成绩考核、学校一般管理中的奖励与处分以及学历确认、学位授予等内容。除此之外,笔者认为由于我国是个重视人事档案的国家,公立学校对学生进行的档案记载工作对于学生将来的利益的潜在影响较大,学生在校期间得到的所有鉴定、奖励以及纪律处分一般都会列入学生本人档案,并伴随着其人生的整个过程。?18?而学生的成绩、德育发展的记载,完全交由学校掌握,故档案管理也应包括在广义的学籍管理范畴之内。学籍管理基本上属于公法性质的管理,虽然其中许多管理措施也是私立学校可以采取的,但公立高等学校对绝大部分学生的学籍管理,还涉及临时户籍、人事档案、医疗保障、学历确认、学位授予、毕业分配等一系列与公共行政有着诸多联系的事项。尤其是纪律处分,是对学生在校情况的一种较为严重的不利评价,或者直接决定学生资格(如勒令退学、开除学籍),或者间接影响其既受利益,或者间接影响其未来发展。至于考试和成绩评定,尽管是学校、教师高度自主的权利,但也有可能因影响学生升级、留级、降级以及未来就业而引起争议。若对考试成绩的评定提出异议,也当列为行政诉讼处理。 3、学生与学校行政法律关系的法律特征 分析学校与学生的行政管理关系的法律特征,有以下几个方面内容: (1)学生在校期间人身权的部分限制以及财产权利的依附性 学校是集教育者、受教育者、教学规章制度、教育研究对象、教学设施等各种元素为一体的综合体。学生通过达到教育行政部门以及学校所设定的各种条件,而成为学校的一分子。学生在校就读期间,不可避免要接受来自于学校的管理和调配,遵守学校的规章制度,其人生档案也交由学校进行书写。在这个综合体中,学生作为一个独立的个人,其个体所具有的独特性就必然要被学校的整体性所覆盖,某些权利则必然要受到限制和侵害,有些限制和侵害,是受法律所规范和允许的,是学校作为一个整体存在所必要的。另外学校高度自由的学术研究发展需要也必然使得某些人身权性质的自由受到某种程度上的限制。如学校制定的一系列规章中的作息时间,对公民的行动自由形成了一定的限制;学校规定的在校期间不允许谈恋爱,实际也是对成年学生的某些情感自由的限制;学生在学校期间协助完成或者独立完成了某些科研成果,其知识产权归于学校或者导师的所有,则限制了公民知识产权以及由此而产生的财产权利。这种种的限制实际上已经表明了学生与学校的不平等性,表明了学生的人身权或者财产权的某部分已经与学校形成了一种依附性和从属性。 (2)学生的学业水平评价依赖性 学校根据自己的教学和科研要求给学生设立了不同程度的标准,规定学生必须接受相当严格的考核评比达到该标准后方能获得一种资质证书。而这种证书,不仅仅是对学生在学校通过学习获得一定的专业知识和技能的证明书,它还具有一定的社会价值,是学生毕业后为了生存的需要而参与社会竞争,获得社会认同,获取与其学业水平相当的社会价值的机会的有效保证。学生将来的发展依赖于学校的考核、评价。高校对于学生的这种评价权虽然是一种法律授权行为,但实践中人为的因素是占据着重要的地位的。而目前法律对其的监督机制并不健全和科学。应当借助司法的公正性,保证考核评价过程的正当性,排除人的感性因素和任意性的弊端,最大限度保证学生在接受学业水平考核中的相对公平性。 (三)从行政诉讼原理分析教育纠纷的可诉性 行政诉讼制度是权力和权利共同的规则制度。凯尔森在《法与国家的一般理论》中指出,“政治理论之不能令人满意的情况,多半是由于不同作者以同一名义对待不同的问题,甚至同一作者不自觉地在几个意义上使用同一个词”。为了避免角度不同、理解的不同所产生的矛盾,笔者认为应“从实然中找寻应然的科学”。从行政诉讼的原理来论证学校的管理行为的行政可诉性。 1、从行政诉讼的平衡理论确定教育纠纷的可诉性 行政诉讼的目的在行政诉讼制度中具有极其重要的意义,马怀德教授就曾如是喻言:“如果视将行政诉讼制度为金字塔状,行政诉讼目的就是塔基,是整个制度的支撑点,没有它则整个制度轰然倒塌”?19?行政诉讼目的是行政诉讼程序设置的出发点和归宿。行政诉讼的目的应具有双重性,其一,也是最重要的一点,即保护相对方合法权益,另一个目的(或者定义为功能更为恰当),是为了维护和监督行政机关依法行使职权。现代行政诉讼目的强调“平衡理论”,就是在区分行政主体与行政相对人各自的权力义务基础上强调他们之间的合作与协调关系,并期望通过这种积极的互动关系来实现对行政权的控制和监督,以及对相对人的权利的保护,从而达到一种管理形态上的相对平衡状态。?20?而目前高校与学生建立的教育秩序本质上即为一种教育权与受教育权相互平衡作用所产生的结果。学生的受教育权的实现依赖于学校的一切条件的创造,而学校能否保证治学自由也依赖于学生的配合和相应,双方基于各自的目的和需求形成一种相对稳定的秩序,当任何一方的行为发生偏差,秩序失衡的时候,教育纠纷产生,为重新调和高校的自主管理行为和学生的受教育权的保护两个内容引起的冲突,则可以启动司法程序,利用行政诉讼的平衡机制促使高校与学生之间的秩序重新回到正常的秩序中。 2、扩张中的行政法适用空间与教育行政诉讼 过去基于宣传的需要,我们很多司法实践者们把行政诉讼简单的称为“民告官”,这种说法因为容易理解,一直为人们所接受和认同,故而在社会传言中逐渐取代了行政诉讼的名称。从字面上理解,该说法实际缩小了行政诉讼的受案范围,已不符合现代行政权的发展趋势。过去我们行政诉讼制度的确立,是为了控制和监督政府的权力,维护相对人的合法利益。目前随着一些私法上的主体也开始拥有了部分公共权力,我们的行政诉讼审查范围也随之而扩展,目前新型行政主体理论可以避免《中华人民共和国行政诉讼法》中单一地把被告的诉讼主体资格局限在行政机关或法律法规授权的组织的规定给我们带来的困惑,给现实社会中各种边缘性的关系打开了诉讼之门,最典型的当属教育行政法律关系。 三、学校行为的可诉性的实证分析 教育纠纷产生的根源均在于高校的单方行为无法保障或者损害了学生受教育权的实现,故高校的侵害行为能否具有可诉性的问题,实际就是在受教育权的保障体系中能否纳入司法审查的问题。近年来我国教育纠纷日益增多,绝大部分均通过启动行政诉讼程序得到了解决。但在诉讼实务中,由于我国行政诉讼法条文中仅仅是针对政府部门或者政府其他组织进行规范,并没有将学校作为一个行政主体予以明确规定,也没有把学生与学校之间的某些法律关系纳入到行政法律关系中。同时行政诉讼法中关于如遇行政诉讼法没有明确规定的情形的,可以参照民事诉讼法的有关规定的审理原则规定,使得司法实践中对于教育纠纷的性质模糊不清,司法解决纠纷变得难以操作。笔者认为有必要对我国的受教育权的保障制度的现状以及缺陷进行分析研究。 (一)目前我国受教育权保障制度的现状 当前我国对于学生接受教育实现其受教育权的一些保障制度有以下几个方面: 1、立法保护制度 我国宪法第四十六条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。此前的1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法也都将受教育权规定为公民的权利。现行宪法赋予受教育权利义务统一性,受教育权对于社会发展和人类个体生存发展的重要意义可见一班。《教育法》第五章专门对受教育者享受平等的受教育权方面做了较大篇幅的规定,更以普通法律的形式将这项基本权利予以规定并加以保障。 2、入学考试制度 笔者之所以把入学考试制度这一个看似与受教育权无关的制度列入了受教育权保障制度,盖因之为受教育权的第一道“门槛”。公平竞争基本的立足点就是正义。设立一个公平的考试制度以及公开、透明地实施这个制度不仅仅只是实现招收学生、考核学生水平的目的,其更重要的意义是通过公平竞争的机制,把受教育权置于一个平等的环境中。 3、学籍管理制度 学生在校期间,与学校之间在管理与被管理的基础关系上形成一定的协作关系。这是教育权与受教育权的权利义务统一性的体现。学生在校期间接受学校的统一安排和管理,在不违反学校的统一调配下,学生可自由享受教学活动,使用教学设备、设施权,获得一种秩序和安全上的保障,同时享受一定的政治权利,并获得免除公民应尽的服兵役、纳税等义务。学籍管理制度从其功能方面来说,对受教育者的权益保障是起了一定的积极意义的。 4、答辩以及颁发文凭、学位资格证书的制度 学位水平,学历文凭,均是对学生的读书历程以及获得的素养的程度的评价与资格证明。对学生而言,受教育权的最终体现就在于平等(公平、公开、公正)接受学业评价、获得资格证书。而对于学校而言,学校给予学生对其所学知识进行答辩的权利和义务,实际是给学生搭建了一个平台,使学生在数年苦读之后最终能得到应有的回报,这是对该权利最关键的保障措施。 5、法律确立的行政救济手段、从私法角度给予的司法保护以及实践中画龙点睛般的行政诉讼案例所形成了不具规模的诉讼机制 根据《教育法》第四十二条第(四)项的规定,学生有权“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼。”目前全国各地出现的教育行政诉讼案件,在行政诉讼案件中所占的比例非常小,以地处高校密集区的长沙市岳麓区人民法院受案数据为例,二00三年全年受理九十五件行政案件,其中涉及教育纠纷的案件仅为三件。而相对全国各地高校学生的数字而言,全国受理的教育诉讼案件也属于凤毛麟角,该数字远远不及其带给学界和司法界的影响力那么强大。虽然我国并没有完全建立起一个教育行政纠纷诉讼制度,但笔者仍愿将行政诉讼纳入到我国对受教育权保障体系中来,因为虽然起步缓慢,但它的进程和发展是不容忽视的。 此外,尚有笔者没有完全列举的其他制度措施,比如:财政拨款制度,国家教育科学研究发展计划制度等,对于这些内容笔者认为它们是国家、政府在提供保障服务过程中的宏观运作机制,不直接对学生产生法律上的利害关系。故没有将之作为受教育权的保障制度的直接内容予以列举。 (二)目前我国受教育权保障制度的缺陷 1、立法不完善 任何一个国家的行政法都不可能一览无遗地把所有行政性的权力置于其所规定范围内。行政法相对于行政权逐渐扩张的滞后性是一个无奈的事实。田永案的判决书中,有一段耐人寻味的话:“……按退学处理,涉及到被处理者的受教育权利,从充分保证当事人权益的原则出发,作出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理者本人宣布、送达、允许被处理者本人提出申辩意见。北京科技大学没有照此办理,忽视当事人的申辩权利,这样的行政管理不具有合法性。”法官所依据的,不是某一部制定法,而是一种法律精神、法律原则,此种方式暴露了一个制度上的弊端,就是立法不作为。 立法不作为是针对宪法委托而言的。宪法委托是指宪法在其条文内仅做原则性规定,而委托立法机关或者其他国家机关,以特定的、细节性的行为来贯彻实施宪法条文?21?,宪法委托是对立法者的有拘束的命令,它要求立法者酌情在一定期限内制定相关法律,履行立法义务,否则就是立法不作为?22?。我国台湾学者称之为“立法怠惰”。根据我国台湾学者陈爱娥的观点,“立法怠惰”可以从广义和狭义两个方面界定。广义是指整体之法秩序,包括宪法各规定及宪法原则为标准,得以确定就特定事件,甚至某特定法律生活领域全体,因欠缺实证法规范,致不能据之而为符合整体法秩序(包括宪法秩序)所要求的规范;而狭义的定义是指,基于宪法秩序所要求的,具有特定内容之法规范的欠缺。?23?换言之,我国受教育权保障制度中最严重的一个缺陷就是立法者没有实施将受教育权的条款通过普通法律的立法进一步具体化,尤其是对于权利保障方面的具体化立法方面更有欠缺。这样的缺陷带来了很多司法工作中的无奈。如在诉讼过程中出现主体资格不易确认、裁判方式不统一等问题。 其次,受教育权作为公民的基本权利而写入我国的宪法,从其法律地位来看,该权利的地位是很高的。但作为基本权利,受教育权的保障制度在立法方面存在着严重缺失。就目前我国的宪法的性质,立法者们仍旧侧重于将之列入规定国家性质、国家基本制度、政权组织形式,包括规定国家权力的组织、运行和公民的基本权利等基本问题的根本大法,所谓宪法全面、普遍的适用,即宪法的司法化,虽然目前学界呼吁声虽高,但对于目前的诉讼制度来说,要建立一个完善的宪法诉讼制度,不啻为打破旧的体制重组全新的诉讼制度,尚需要时日。目前我国对于宪法所确定的某些基本权利的保障方式采取的是相对保护方式,表现为基本权利的具体内容和保障方式均由普通法律加以规定(主要是通过民事法律规范和刑事法律规范)?24?,在对受教育权保障制度方面,多数是从其制度内部进行确立、规范和引导,对于教育纠纷的救济制度也基本着眼于内部解决,对于受教育权的保障方式,倾向于相对保障方式,即表现为基本权利的具体内容和保障方式均由普通法律加以分门别类予以规定。当启动司法程序,则直接适用普通法律进行。然而受教育权在私法与公法边缘游走的状态,导致司法救济程序过程中,法官们很难直接从法律规定中予以适用。 2、对校纪校规的合法性无从审查的无奈 关于校纪校规的性质,很多学者认为,是教育权扩张的一种表现,同时也是保障教育自由的重要措施之一。法律赋予了学校自主管理,自主订立章程,并根据自己的教学需要制定教学计划的权力,学校基于保障教育者能够自由实施教育行为的考虑,同时为了建立一个良好的教学管理秩序,必然会要建立一个有效的制度体系,校纪校规则是支撑这个完整的教育秩序的核心内容。但这个制度体系的建立并非校方与学生协商共同创建的结果,校纪校规的内容所反映的是校方多年办学经验的积累、法律规定的细则化、同时不排斥对别校办学模式的借鉴。这些校纪校规的制定充分发挥了学校高度自治的管理权力。但究竟其自治的程度有多高,则需要有一种全新的眼光予以评价。目前存在的缺陷就在于校纪校规常逃避于法律监督之外,对于其内容以及在适用方面是否存在侵犯学生的受教育权、人身权或是财产权,无从知晓和约束;其合法性合理性的审查问题,是否应当由教育行政部门负责,还是交诸司法审查,也是个很有争议的问题。另有学者提出,即使是交由法院审查,法院由于审查的角度不同也会直接影响到该校纪校规对于一个学生的实际产生的后果。笔者认为,学校制定的校纪校规,可参照行政机关作出的规章制度,在一定范围内,对特定的人员,具有约束力。但原则上不得与国家现行有关法律法规相冲突,应当遵循法制统一原则,下位法服从上位法。在我国违宪审查制度尚未建立之前,应当赋予法院对校纪校规的最终司法审查权。 3、学校内设机构权责不明、工作方式中的会议制度无法保障相对公正。 依照行政组织法的相关理论,我国行政机关的设立、变更与撤销必须都符合法定的条件和经过法定的程序。但目前学校将其管理活动划分了几个类型,针对不同内容的权能设置不同的部门,这些内部常设性机构的设置均没有按照行政机关的严格程序进行,其与学校之间的关系如何定位,部门彼此职责的分工以及这些机构是否具有法定的职责、能否具有足够的能力去承担履行该部分职责所产生的法律后果,法律没有明确的规定。这种内部机构权责不明的弊端,对受教育者来说,直接导致的后果就是当其权利受到侵害时无法确定实施侵害行为的对象。 以学位评定委员会为例,高等学校作为独立法人,尽管被授权授予学位,但其本身并不作出授予学位的决定,而是依据法律规定授权学位评定委员会享有学位授予的决定权。从这个意义上说,颁发学位证的行为被分裂为两个步骤,第一,学位委员会评审投票决定,第二个步骤,学校颁发证件。可见学位授予行为并不是由法律法规授权的可独立承担责任的组织作出的,而是遵循学术研究的规律,由代表高等学校学术权力的权威组织作出。但当学生对颁发学位证书存有疑惑的时候,便无法确定咨询的对象。刘燕文起诉要求颁发学位证书一案中,就将北京大学以及北京大学学位评定委员会学位委员会同时推上了被告席。?25? 其次,高等教育体制中传统的会议制度也存在着较大弊端。在高校,学术水平的考核及评价、对学籍的剥夺与变更等涉及到学生人生的重大问题,一般都是教育者们通过集体会议,举手表决。过分民主也会导致评价过程的偏颇以及结果的不实性,因为以一个简单的多数人的会议而决定一个人的人生重大事件,而又不给予其参加旁听、陈述以及申辩,这本身就不具有合理性。亨利·罗夫索夫斯基就曾经在一本书中抨击了任何东西刻意通过民主来改进的观点。他认为民主可能导致多数人的暴政,可能导致一个文化逐渐堕落,至少是逐渐平庸。在此基础上,他进一步阐释了应该对两种民主进行区分的理论,一种民主是国家政治层面上的民主,每个人都有平等的一票来决定由什么人采取什么方式来统治国家;另外一种,是“教员的民主”和各种各样的通过遴选机制决定其成员权利义务的群体实行的决策模式。如果这样还能称呼为民主制度的话,应该是相对的,而不再绝对,不同人说话的分量应有所区别。刘燕文案则恰好碰到的就是绝对的民主机制。根据调查显示,当时刘的论文在系学位分委员会的讨论中12票赞成,1票反对而通过,北京大学博士学位论文答辩委员会之后对刘的论文评审过程中,7票全票通过。但在校学位委员会应到21名,实到16名的前提下,6票赞成、7票反对、3票弃权,从而导致校学位委员会最后做出不予颁发博士生毕业证书的决定。从这样的投票过程可以看出,大家关心的是投票的结果,而没有把目光投注在每一层的投票表决大家是否也应该对自己做出的投票决定作出解释。将学术考核这样一个严肃、神圣的工作简化到了只在会议中仅凭借个人喜好而作出决定,用举手与否的简单动作来完成,且根本不需要对于自己的选择作出任何解释,这种无承担责任之忧虑的做法难免会导致权力的任意处置,不利于保护受教育者的合法权益。 4、学校实施管理活动时在遵循法律保留原则还是遵循法律优先原则认识上的模糊。 法律保留最初是民主宪政体制对行政权提出的一个基本要求,我国自《中华人民共和国行政处罚法》第一次把该项原则引入行政处罚领域后,该项原则对规范制约行政权所起的重要作用逐渐被人们所认可。 就法律保留原则而言,最重要的体现应当是法律没有明确授权的,任何个人和组织不得为之。也就是说行政主体的行政行为不能任意作出,只有在立法机关对该事项作出了规范的情况下,行政主体才能按照法律的规范作出相应的行政行为。该项原则的实质在于要求行政权的行使必须在代议机关的监控之中,没有代议机关(民意)的同意行政权就不得行使。它既体现了立法权对行政权的制约,也体现了行政权的民意基础。 而法律优先原则是指一切行政行为都要与法律规范相一致,不得与之相违背。与法律保留原则相比,法律优先原则只要求行政行为不得违背法律,至于法律没规定的情况下,行政行为能不能作出,法律优先原则并不过问,也就是我们平常所讲的“法不禁止皆自由”。而法律保留原则则相反,它要求行政行为必须按照法律的规定作出,法律没规定的就不得作出,也就是我们平常所讲的“法无明文规定者不得为之”。所以,法律保留原则要比法律优先原则的要求更高,如果说法律优先原则是对行政主体依法行政的消极要求的话,那么法律保留原则则是对行政主体依法行政的积极要求。 虽然法律优先原则和法律保留原则都是行政主体必须遵循的,但更能体现行政法基本精神的是法律保留原则。因为法律优先原则仅要求任何行为不得与法律相违背,其实这不仅是对行政主体的要求,同时也是对法治社会中任何一个主体的最基本的要求,如果说它是行政法的一个基本原则的话,那么它也应是民法、刑法等其它任何一个部门法的基本原则。所以与其称其为行政法的基本原则,还不如称其为法治的基本原则更准确。但法律保留原则就有不同之处,它针对行政主体,且只在行政法领域具有普遍指导性,而在民法、刑法等其他部门法领域它就不具有普遍指导性。它这种只钟情于行政法的特殊性,决定了它才真正称得上是行政法的一个基本原则。?26? 对于在学校这块高度自治的净土下,如果学校立法所定之规则也纳入法律保留原则中的“法律”,不免使学校既是立法主体,又是执法主体,法律为多数校内的行政手段所取代。学校可以在没有任何法律规定的情形下,制定自认为是合理的规章制度,并拥有以学生行为具反常性为借口而行剥夺学生的学籍权、学位获得权的权力。事实上目前我国法律对于受教育权确仅就原则性的方向进行了规定,将实施细则方面的制定权力也赋予了学校。这种现状隐含了立法者无奈的矛盾。只有启动行政诉讼这一把控权和维权的双刃剑?方能从制度上触及到这些问题,从根本上解决这些问题。 5、司法救济制度严重缺失。 其一,法律审查方式的缺失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”对具体行政行为的合法性审查到什么程度,法律没有明确规定。一般行政诉讼案件,法院审查的内容只包括事实依据是否充分、程序是否合法、以及法律依据是否适用准确三个方面。显然,教育行政诉讼中由于学校以及学生关系的特殊性以及学校在行使教育职能过程中的高度自主权使得学校与学生之间出现的纠纷不同于一般行政管理与被管理类型纠纷,法院在审理案件过程中完全按照一般行政诉讼审理模式是无法解决这些特殊矛盾的。教育关系中程序规定的缺失,以及法律适用方面的空白,使得法院在审查这类案件中不得不放弃照搬普通行政诉讼案件的审理模式,而采取了一些较为独特的审理方式。比如在对高校行政主体的定性,行为行政性的定性,以及对案件最后的裁判方式和结果上,都采取了比较灵活的方式。同时由于各地区的教育发展水平的不同,从目前已有的案件来看,各地区法院在审理学生与学校的案件过程中,形式不一,方式各异,甚至有可能出现同一类型案件,出现了两种截然不同的裁判结果,极大地损害了法律的统一适用性。如田永诉北京科技大学要求颁发毕业证案件,法院做了实体上的判决,而郭湖纹诉湖南师范大学要求颁发毕业证案,法院却以不属人民法院行政诉讼受案范围为由发出驳回起诉的裁定。 其二,司法审查与教育自由产生严重冲突。学校无权超越法律的规定,制定出比法律、法规更高、更严重的标准,但就学生的学业水平,各学校之间教育质量的差异而言,学校为了保证自己的教育水平以及教学质量而提高对学生的要求,即使这要求对学生十分不利,但从学校的教学与管理的维护角度出发,却是极其合理的。而教育纠纷应当受到司法审查性,并非表明司法审查是万能的。司法权与行政权虽然相互制约,但也具有不可替代性。对于行政权的自主领域,司法审查则只能止步。即通常所说的司法审判中的“节制司法审查权”?27?。在对教育行政诉讼案件的审查上,司法节制止于程序的层面上,不能触及到学校的办学自主权等非法律问题方面。比如学校在对学生的学术水平的考核及评价内容应当属于非法律范畴。一直以来都存在着维护行政权与监督行政权的冲突问题,而高校的教育权因主体、履行方式以及个体权利行使方式的特殊性更有着与一般行政权不同的特点?28?。在对受教育权纠纷的行政案件中,如何解决这个冲突,最大限度发挥各个制度的优势效力,也是我们在考虑受教育权保障制度中不容忽略的一个问题。 四、完善教育行政诉讼制度的几点设想 通过对高校的法律地位、学生与学校的法律关系的分析,透视我国现阶段对于受教育的行政保护和司法救济制度的现状,笔者认为,诉讼对于个案而言仅起到被动的调整作用,人们往往习惯只在纠纷产生的时候才考虑到诉讼。但从建立教育行政良好秩序出发则需要立法以及司法在宏观上予以调控。国家在调整教育权和受教育权的冲突、平衡两者的价值取向,调动两者之间的互动关系上,需要一种积极的作为,需要以教育行政立法为基础,优化行政审判权的功能和效率,通过一系列的改革完善教育行政诉讼制度。 (一)以宪法为核心,加强教育行政实体立法和程序立法 立法是一切诉讼制度之根本,完善教育行政诉讼制度,首先要完善我们的立法。当前立法的工作对实体立法和程序立法两个方面都需要给予足够的重视,两者均不可偏废。 1、实体立法方面,现代的行政权概念已由传统的“消极权力”转向“积极权力”,学生的受教育权最终能否得以实现,已经不仅仅要求免于学校的干预,而且更取决于教育者是否积极采取行为为之创造条件。故完善行政诉讼制度,加强教育行政立法,不仅要求立法者从扩大对权利的保护理念出发,以宪法为核心,明确权利内容;更为重要的是要对教育权和受教育权的内容进行明晰,不能忽视两者互为条件和内容,同时又互相制约的辨证关系。在实体立法上我们要注重教育权与受教育权不可分割的整体性,必须认识到两者是一个问题的两个方面,“一旦损害了其中的一种自由,也就牺牲了另一种自由”,?29?完善实体立法应以宪法内容为基础,将权利内容更为具体化,针对权利的重心作出不同的立法回应。受教育权利应当着眼于权利的保护机制,明确以下几个方面的内容:①利用平等竞争机制获得受教育机会。考试制度从形式给受教育权的主体提供了一个竞争平台,通过这个平台,使教育资源得到合理的配置;②获得助学帮助权。允许学生得到国家提供财力、物力的一切保障措施以及在一定程度内获得来自社会的帮助;③受教育期间,非因法定情形,非经法定程序,不得剥夺学籍权;受教育权是宪法赋予的基本权利,学校不是授予受教育权的机关,对之只负有保障实施之义务,不能随意对该基本权利实施剥夺的行为。④在受教育期间,合理参加社会实践而免受或者少受到劳动部门的监督;⑤受教育期间或终结后得到公平合理的考核并获得学历、学位证明权;对于教育权的内容,应从宪政角度出发,确认其是国家对一国教育的主权和兴办教育事业的权力,其中包括了学校受国家委托而行使的一种教育职权。通过《教育法》以及《高等教育法》的某些规定中,我们不难看出,立法将教育权的权利和权力性质进行了混淆,虽然规定中的大部分内容很大程度上表现为一种权力,但其中仍夹杂了较多民事权利的规定。比如根据章程自主管理,聘任教师及其他职工、管理、使用本单位的设施和经费等。权力和权利的不分,则可能导致权力的滥用、权利意识的偏执,应当通过立法厘清教育权中具有行政公权力的那一部分内容,从监督和维护功能出发,通过明确其行政性质,而将之置于合法保障、有效监督之下。 2、程序的立法,包括两个部分。其一,从预防性诉讼的角度出发,可以把属于行政程序内容的制度纳入到行政诉讼程序立法中。允许学生在受到学校不利决定的时候享有申诉权、复议权、诉愿权。行政程序中关于申辩、陈述以及复议程序等内容从社会效应来看,既可以提高行政效率,又能防止国家司法资源的浪费。从法律程序的自身价值来看,不论结果如何,及时的陈述、申辩及申请复议的程序所具有的内在价值就在于它能使处于被动地位的当事人主动实施预防性措施,从而摆脱某种不确定的状态;或者能使得他们及时对即将或已经承受的后果作出必要的计划以对应。故对于学生在面对学校行将对之进行某些不利行为的时候,为他们设立陈述、申辩的程序以及在事后提出复议的程序十分必要的。笔者建议在教育保障制度中纳入行政程序的内容,主要基于以下的考虑:通过学校内部或者上级主管部门方便简洁的调和手段,有助于纠纷及时得到解决。纳入行政程序的内容体现了司法权尊重行政权,维护行政权的合法实施的法理原则。同时,充分适用行政程序能节约诉讼成本,提高纠纷解决效率。尤其是设立行政复议前置程序,能有效加强上级行政教育管理部门对学校的监督和领导,同时也能使大部分纠纷在其行政权力范围内得到解决。其二,在坚持一般的诉讼原则基础上,还应当要统一诉讼原则,将正当程序原则引入诉讼制度中。一般的行政诉讼原则包括合法性原则,公平原则、公开原则、效率原则。笔者认为,由于教育行政诉讼的主体及其内容的特殊性,在一般性的诉讼原则基础上引进正当程序原则是非常重要的。 正当程序原则源自自然法思想。自然法自希腊哲学起源,经罗马时代,中世纪宗教革命,而至近世,表现内容从希腊哲学中的神、罗马时代的人性,及后来的社会法则,其理论均各具特色,但归纳其共同点,均认为人类社会生活所适用的行为规则,不限于国家或政府制定的法律。在国家所制定的行为规则以外,存在着一个更为普遍的行为规范,这种规范并非由任何人所创设,而是根据理性人的基本需要而存在,适用于任何人、任何实践与空间以及不同社会中,此“法”为一切人为规则的善恶与公平的准则,并是一切实证法的终极目标。发展到十三世纪,自然法理论演变为自然正义原则,十七、十八世纪后传入美洲大陆,演变为“正当法律程序原则”,并成为人权保障法的最重要的原则。 正当法律程序原则就其字面上的理解,可能仅理解为对于程序法上的要求和限制,但根据十九世纪美国联邦宪法的规定,“正当法律程序”不仅是针对程序方面,也包括法律的内容及其目的是否合法:即用这些原则以检视法律是否符合公平、正义、是否正当合理。其中,程序上的正当包括:①告知适用规则。②送达书面通知,说明具体的指控。③及时送达通知书并给予足够时间以备辩护。④举行公正的听证。⑤告知上诉权。实体上的正当程序则包括:①适用的规则不得不当地模糊。②不得依据非书面的规则进行惩戒。③决定应有实质性论据得出的结论予以支持。④重要证人的身份应予以公开。⑤应受控方要求,应举行公开或私下的听证。?31?可以得出这样的结论,正当法律程序原则不仅指公平合理的司法程序,也包括法律的内容及其目的是否合法——即用这些原则以检视法律是否符合公平正义、正当合理。可以看出该原则直把矛头指向政府一切权力的行使以及当对人民权利实施侵害和限制上。 正当程序原则在大陆法系和英美法系均有不同程度和范围的适用,有人喻之为法院为保障人权而将法律不允许的内容宣告为违宪的最有力的武器。故该原则在国外的依法行政以及行政诉讼的实践中成为首要遵守的原则。笔者认为,在我国的教育行政诉讼中引入正当程序原则同样也是十分必要的。 我国教育领域的法律、法规在相关的程序规定方面显得非常薄弱,新近于2004年5月20日颁布的《国家教育考试违规处理办法》是教育行政制度中唯一的一部关于程序规定的规则。这之前很多关于程序的规定散落在有关法律法规中,并时常以教育部内部的某个部门所发出的文件形式影响着全国的教育体系。要求学校这样一个公共组织象一个行政机关一样在法律设定的范围内去履行相关职责,是有一定的难度的,学校常常陷入到对上级行政管理部门无条件服从却因具体操作规则的缺失而无所适从的两难境地,在诉讼中要求法院超越法律的规定,直接确立正当程序原则,很明显也不适合当前我国的诉讼制度。所以在教育行政程序立法中强调正当程序原则,引入正当性的理论,是势在必行的。尤其在目前我国教育行政诉讼法制尚不够健全的情况下,当法院在面对着教育纠纷的合法性无法找寻依据的时候,正当程序原则能从根本上解决法律适用空白的问题,从而保证每个案件获得程序上最公正的对待。 (二)优化行政审判权的适用 行政审判权最基本的功能在于建立司法审查制度,西方法学家所讲的司法审查制度多是从违宪审查的角度、强调的是司法机关对立法机关的法律的合宪性、对行政机构和官吏行为的合法性和有效性进行审查。笔者认为,完善和优化行政审判权在教育行政诉讼制度中的适用,建立司法审查制度,可以着重于以下几个方面: 1、扩大行政审判的受案范围。一方面,应允许在《教育法》第四十二条规定所涉及的“人身权、财产权等合法权益”的内容中增加基本权益尤其是受教育权内容。另一方面,应当将教育行政诉讼中关于学校的教育权的部分涉及到学生的权利义务的内容纳入到行政诉讼法所规定的受案范围中。目前我国《行政诉讼法》第十一条对于属于人民法院行政诉讼受案范围进行了列举式的规定,第十二条对不属于行政诉讼案件也进行了规定,这两条规定均没有以肯定或者否定的方式涉及到教育行政诉讼,应当完善这方面的立法内容,给予法院以实际操作的法律依据。第三方面,应当赋予行政审判权对学校的内部的校纪校规甚至包括对教育行政部门发出的规范性文件等抽象行政行为的审查权力。抽象行政行为目前很难被纳入到审判权的监督机制中,但随着中国行政法制建设的逐步推进,这类问题也日益凸显。从一些案例我们不难看出,纠纷本源“属于抽象行政行为,未纳入受案范围”的借口往往造成学校的校纪校规逃避了法律的审查,引致权益受到损害却无法获得有效的救济,同时也有可能会导致违法的校纪校规导致的不当的状态在一段时期,一定的范围内延续存在,从而可能导致新的违法或不当行为再度发生。因此,赋予人民法院对学校的规范性文件进行司法审查权力,能够从源头上及时堵住学校的违法行为。对于保护弱势的学生的合法权益具有重要意义。 2、统一诉讼程序以及审案标准。我们很难避免同一性质的纠纷在不同的法院可以得到截然不同的结果。这个现象给予我们一个这样的启示:中国虽然没有判例法,但既判力的理论应当得到遵循。当事人诉诸法律启用司法这个正义的最后的壁垒的时候,如何保障法律得到公平适用,不要出现裁判不均的现象,值得我们深思。对于所有可能产生的纠纷,法律不可能面面俱到。解决的途径除了在立法上加强缜密的考虑之外,在程序上统一规则,也能相对使纠纷得到方式一致的审查。美国最高法院的一位法官就曾说过“苛刻的法律如果能得到公平适用,是可以忍受的”。?30?可见程序的公正是何等的重要。只有通过统一规定程序,统一标准,方可以避免同一类型案件,在不同的地方,或者是不同级别的法院,甚至是在同一个法院不同的时期,得到不同的裁判结果的现象出现。也许有人认为,在已有的行政诉讼程序规定之外,再重复规定程序或增加一些特别规定,是否会增加当事人的诉讼成本。笔者认为,程序的公正方能保障实体的可能公正。孟德斯鸠曾经说过,“如果我们从这些司法程序同公民的自由和安全的关系去考虑的话,我们便感到这些司法程序是太少了,并且将看到我们司法上的麻烦、费用、迟延,甚至危险性,都是每一个公民为着他的自由所付出的代价。”?32?故而,优化审判权的另一重要途径就是加强规则的统一适用性。 3、针对教育行政诉讼的特殊性,增加对行政行为的合理性审查权。一般的行政诉讼案件,司法审查仅限于对行政行为的合法性方面。笔者认为,一般性行政诉讼案件,法律只规定了合法性审查的原则,主要是基于对行政权的尊重以及对行政权仅实施法律监督的考虑。但对于教育行政诉讼案件而言,学校与学生之间的法律关系内容不象一般行政关系一般具有普遍性,相对而言,更具有一种温和的互动关系。学校对学生作出的行为也是为很多法律没有涉及,所以仅仅只审查学校的行为的合法性,就有可能忽略该行为的合理性的因素。在学校与学生进行的大量教学管理活动中,学生与学校之间的法律关系内容虽然有别于一般行政法律关系的固定性,但学生的弱势地位同样具有一定的稳定性,从保护弱势权利群体出发,同时为了适应教育行政诉讼的解决,保护处于弱势地位的学生的合法权益,同样需要强化行政审判权的适用,增设司法审查的合理性内容。 4、确立和解制度,适时解决教育纠纷。行政诉讼法第五十条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解”,也就是说,除开行政赔偿案件,法院不得用调解方式结案。做这样的规定,主要是为了维护行政权的不可逆转的尊严,同时也是为了防止行政权被当作一种交易,损害公共利益。事实上,学校的教育权与一般行政权相比,具有更大的随意性和自治度,学生与学校之间的法律关系,也不同于严格意义上的行政主体和行政相对人的关系,他们之间的关系因着行为的内容而不同,且显得温和以及富有弹性。因此允许调解未必就损害了原告的利益或者公共利益,相反,在不违反当事人意愿和法律强行规定的时候,调解较明晰是非的判决更利于解决学校与学生之间的矛盾和纠纷,也有助于保护处于弱势地位的学生的基本权利。 结 语 一个诉讼制度的完善,不是旦夕之间的事情,而是需要法学家们和司法实践者们大量的法理分析和实践论证,从而将之不断地完善和更新。作为法律没有纳入的非政府组织,却行使了大量公共权力的高校来说,其行为的行政性是不能否认的。套用一句古老的格言,同时也是最真实的真理:“没有救济就没有权利”。本文关注的唯一主题,其实就是关于权利应否救济以及如何救济的问题。由于本人的知识有限,思维迟钝,文字功底欠佳,资料匮乏,有些问题不能在我的笔下得到淋漓尽致的阐述。笔者期待能有进一步的研究。 注释: ?1?北京市海淀区人民法院行政判决书(1998)海行初字第142号,载于《最高人民法院公报》1999年第4期第139-143页。 ?2?长沙市岳麓区人民法院(2002)岳行初字第83号行政裁定书。 ?3?长沙市岳麓区人民法院(2003)岳行初字第13号判决书。 ?4??奥?凯尔森著、沈宗灵译,《法与国家的一般理论》,中国大百科全书出版社,1996年版,第84页。 ?5?王世杰、钱端升合著,《比较宪法》,中国政法大学出版社,1997年版,第126页。 ?6??法?莫里斯· 奥里乌著,《行政法与公法精要》,龚觅等译,辽海出版社、春风文艺出版社,1999年版本,第419-427页。 ?7?吴庚著,《行政法之理论与实用》,台湾三民书局,1998年增订4版,第164页。 ?8?翁岳生主编,《行政法》,台湾三民书局,1998年版,第273页。 ?9??英?威廉·韦德著、楚建译,《行政法》,中国大百科全书出版社,1997年版,第220页。 ?10?王绍光著,《多元与统一——第三部门国家比较研究》,浙江人民出版社,1999年版。 ?11?参见我国《事业单位登记管理暂行条例》第2条之规定。 ?12?有关企、事业单位的划分,参见我国《民法通则》的相关规定。 ?13?国务院1997年颁布的《社会力量办学条例》第37条“……教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件,不得用于分配,不得用于校外投资。” ?14?《中华人民共和国教育法》第30条规定“高等学校自批准之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。” ?15?姜明安主编,《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社,1999年版,第2页 。 ?16?石佑启著,《公共行政改革与行政法学范式的转变》,《行政法论丛》第3卷,罗豪才主编,法律出版社,2001年版,第120页。 ?17?对于学校与学生之间的行政管理关系,笔者所罗列的关于学籍管理方面内容均参考了1983年教育部发布的《全日制普通高等学校学生学籍管理办法》中关于学籍管理的事项包括:成绩考核与记载办法;升级与留、降级;转专业与转学;休学与复学;退学;考勤与纪律;奖励与处分;毕业。在1990年国家教育委员会发布的《普通高等学校学生管理规定》“学籍管理”一章中,增加了有关“停学”的规定。 ?18?《普通高等学校学生管理规定》第66条的规定对此有所涉及。 ?19?马怀德著,《行政诉讼原理》,法律出版社,2003年版,第91页。 ?20?关于平衡理论的相关论述,参见罗豪才主编,《现代行政法的平衡理论》,北京大学出版社,1997年版。 ?21?陈新民著,《德国公法学基础理论》(上册),山东人民出版社,2001年版,第148页。 ?22?温辉著,《受教育权入宪研究》,北京大学出版社,2003年版,第157页。 ?23?陈爱娥著,《立法怠惰之回应》,《宪政时代》,第21卷第1期,第30-31页。 ?24?在我国包括国务院制定的行政法规,以及国务院各部委,省、自治区和直辖市人民政府,省、自治区人民政府所在地的市人民政府,及经国务院批准的较大市的人民政府制定的行政规章。 ?25?案例:1996年初,北大无线电电子学系的毕业生刘燕文的博士论文通过答辩和系学位评定委员会的审批后,报请学校学位评定委员会审查,根据审查的结果,北大认为赞成未票过半数,决定不授予刘博士学位,只授予其博士结业证书。三年多的时间,刘多方申诉未果,其中还包括一次向北京市海淀区人民法院起诉,遭遇不予受理的结果。1999年9月24日由于受到田永案的鼓舞,刘再次向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼,将北大以及北京大学学位评定委员会推上被告席。在审理过程中,有学者对于北京大学学位评定委员会的被告资格提出质疑,认为其属于北京大学的一个内设机构,不能独立承担法律责任。而法院最终以判决形式确立了其诉讼主体地位。 ?26?许崇德主编,《宪法》,中国人民大学出版社,2001年版,第148页。 ?27?秦惠民著,《司法裁判必须坚持“以法律为准绳”的原则》,《高等教育与行政诉讼》,湛中乐主编,北京大学出版社,2003年版,第293-297页,文章结尾处。 ?28?秦惠民著,《司法裁判必须坚持“以法律为准绳”的原则》,《高等教育与行政诉讼》,湛中乐主编,北京大学出版社,2003年版,第293-297页。 ?29?法?莱翁·狄骥著、王文利等译:《宪法学教程》,春风文艺出版社、辽海出版社,1999年版,第200页。 ?30?英?威廉·韦德著、楚建译:《行政法》,中国大百科全书出版社,1997年版,第93页。 ?31?摘自Richard D.Strahan&L. Charles Truner? The Courts and the Schools? Long man Inc? 1987? 第225页。 ?32?法?孟德斯鸠著,《论法的精神》,商务印书馆,1961年版,第75页。参考文献: 1、王学辉主编,《行政诉讼制度比较研究》,中国检察出版社,2004年版。 2、马怀德主编,《行政诉讼原理》,法律出版社,2003年版。 3、?法?孟德斯鸠著、张雁深译,《论法的精神》,商务印书馆,1961年版。 4、罗豪才主编:《行政法论丛》,第3卷,法律出版社,2000年版。 5、罗豪才主编,《行政法论丛》,第4卷,法律出版社,2001年版。 6、湛中乐主编,《高等教育与行政诉讼》,北京大学出版社,2003年版。 7、劳凯声主编,《中国教育法制评论》,教育科学出版社,2002年版。 8、《教育实用核心法规》,中国方正出版社出版,2004年版。 9、沈岿编,《谁还在行使权力》,清华大学出版社,2003年版。 10、温辉著,《受教育权入宪研究》,北京大学出版社,2003年版。 11、张中秋著,《中西法律文化比较研究》,南京大学出版社。 12、劳凯声主编,《变革社会中的教育权与受教育权:教育法学基本问题研究》,教育科学出版社,2003年版。 13、姜明安主编,《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社,1999年版。 14、吴庚著,《行政法之理论与实用》,台湾三民书局出版。 15、?英?威廉·韦德著、楚建译,《行政法》,中国大百科全书出版社。 16、吴玉章著,《法治的层次》,清华大学出版社,2002年版。 17、胡肖华、欧爱民、张坤世著,《行政法学若干理论问题研究》,湖南大学出版社,2000年版。致 谢 这篇论文就要完成了,当我写下致谢这两个词的时候,我想起了一个朋友曾经跟我说过的一个比喻。他说,别看你我每日奔波,在广博的地球里感受生命的珍贵,觉得十分满足,但也许我们的地球不过就是外星人的一个金鱼缸,而我们这些每日里忙碌的人们,不过就是外星人眼睛里的金鱼,每天在他们的观赏之下,在鱼缸里奋力地划动着自己的双鳍。 而我觉得自己就象是知识海洋中一尾小小的金鱼,虽然稚嫩的双鳍不能让我遍游整个知识的海洋,但在自己不懈的奋斗和众多的帮助之下,我依然能够畅游出自己的天地。我每一次努力,每一个历程,都是值得欣慰的。 所以,在论文完成之际,我要诚挚地感谢所有曾经帮助过我的人。 首先要感谢我的恩师胡肖华教授,他以宽容的胸怀接纳了我做他的学生,以丰富的知识指导我完成这篇论文,并以严谨的治学作风深深感染着我,鞭策着我,我的每一个进步,都凝聚了恩师的心血。 我还要感谢湖南大学法学院的单飞跃教授,他给予了我非常宝贵的指点,教会了我很多学习的道理和方法。 感谢湖南师范大学胡发明副教授,为我提供了大量的书籍和资料。 感谢我的学友龚毅夫、陈积辉,以及我旧日的同学李向阳、吴辉,他们从未停止过给予我最亲切的鼓励和帮助。 最后感谢我的家人,在我论文写作期间,家人给予了我最温暖的关怀和照顾,使我的论文在愉悦的心情中得以完成。 郭昊嶷 2004年11月4日
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