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浅析行政诉讼调解制度
作者:郭昊嶷?  发布时间:2006-05-23 11:38:31 打印 字号: | |
  多年来,我国的行政诉讼制度一直固守着单纯的司法审查内容:合法性审查。人民法院对于行政机关作出的行政行为的审查止于合法与否,不存在中间的状态。但近些年来,各地行政诉讼案件的撤诉率呈上升趋势,仅2002年全国法院行政案件一审结案84943件,其中撤诉26052件,约占30.7%;2003年行政案件一审结案88050件,其中撤诉的有27811件,约占31.6%。这些数据的比较昭示了一个现实问题:人民法院在面临被诉具体行政行为的合法与否的选择题目上,并非仅有是与非的单一选择答案,事实上还存在着另外一种结案手段。一些相当数量不能得到判决维持的具体行政行为并没有促成人民法院行政审判判决撤销率的上升,而是急剧增长了原告的撤诉率,这其中,法官们大量的案外调解息讼活动起到了关键的作用。尽管我国的《行政诉讼法》第50条明确规定了“人民法院审理行政案件,不适用调解。”但各个法官在审理行政诉讼案件的时候,却都不约而同地采取了调解的方法,且卓有成效。理论与现实的脱节,欲盖弥彰的结案方式,给学者们开启了一道新的理论研究之门。应否给予调解制度以行政诉讼中的合法地位?在行政诉讼制度中建立司法调解制度是否有理论依据?是否具有现实操作性?如何建立起符合现代法律精神的调解制度?种种问题值得深究,本文试做浅析。

  一、确立调解制度的必要性

  调解是指在法官主持下,当事人双方通过法律达成协议,从而终结诉讼所进行的活动和结案方式。我国《行政诉讼法》排斥调解原则,是建立在“行政主体对国家权力没有处分权”的理论基础之上。计划经济时代,行政法律关系单一、行政权力高度统一,所以当时的理论界普通认为,如果行政诉讼中适用调解,则意味着行政机关将法律授予的权力与相对人进行交易,有规避法律,出卖国家利益、公共利益之嫌疑,也不利于对相对人权益的保护。但在当前强调对话与合作、推崇社会整和、强调社会效果和法律效果相统一的趋势下,将调解活动引入行政诉讼,并使之成为一种制度,是有利于规范行政审判、促进社会和谐、实现公平和效率并重的审判效果的,也符合新的法治理念。试从其理论基础和实证需要两个方面分析之。

  1、调解的合法性依据:行政职权的有限处分性。

  所谓行政职权的有限处分,是指行政机关及其工作人员在将法律从抽象变成现实的过程中所进行的自由裁量活动。行政权并非不具有处分性。法律法规的抽象性特征从理论上赋予了行政机关职权的有限处分权。也就是说,法律、法规不可能对行政行为在所有情况下所有的处置方法作出详尽、具体、明确的规定,只能采用相对确定的处置方法和富有弹性的原则。如何具体操作,全由行政机关在理解原则、把握事实的基础上自由处分。这种处分,虽然受到了严格的客观限制,但并非没有主观性。行政职权的有限处分性,表现在很多方面,如法律提供多种罚种和幅度给行政机关选择,将行政处罚的具体适用和处罚的幅度留给行政机关自由裁量。又如,仅以一些法律概念,如“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”等概括性用语来划分档次,以及适用不同档次法定行政处罚条件,又未给出明确的内涵和外延,在具体的理解和把握上,听凭执法者自由裁量。诉讼权利与实体权利密切相关,实体权利的自由处分,给诉讼权利提供了一个基础。行政职权的有限处分性给调解机制提供了法理依据,也给诉讼中进行调解提供了一个平台。既然行政权并非不可处分,那么具体行政行为经确定之后并非全部都具有唯一性。在现实中,被告改变具体行政行为,原告撤诉,并不一定意味着行政机关承认先前的具体行政行为违法,而是在相互理解的基础上,以另一种法律允许,原告也能接受的行为方式来化解对立的矛盾。可见,行政职权的有限处分权为调解提供了一个概括的理论基础。

  2、调解的合理性内涵:行政行为的合理性原则。

  公权力的实现,不仅仅只存在合法性问题,还有合理性问题。对合理性问题就应当可以调解,从另一个角度来看,调解实际就是对行政行为的合理性的确认和接受,很多合法性问题也恰恰可以通过合理性问题的处理在实际上予以解决。如果说,行政行为合法性要求是对行政机关及其工作人员行使法定职权的严格约束,那么行政行为合理性的原则要求则是对行政机关及其工作人员在自由裁量中对其行为的一种保护措施和另一个评价标准。一方面,行政机关的合法行政由于在法律授权范围内,依照法律所确定的程序严格执行而得到保护;另一方面,行政机关又因在法律明示授权或者消极默许的范围内,基于行政目的,自由斟酌,自主选择作出具体行政行为而获得来自社会的认同。我们常常在行政诉讼中过分强调了合法性审查,将审慎的目光锁定在行政机关作出行政行为的内容和程序是否在法定范围之内,而忽略了对行政行为的合理性要求。在很多情形下,法官依法作出一个确认行政行为合法的判决,极有可能因为这个行为不具有合理性而无法获得最佳的社会效果。调解恰可以在合法的幅度内,提供行政机关和相对人一个统一认识的契机:双方完全可以在法院主持下,以协商的方式确定哪种行为方式最具合理性。通过这种合意,体现了淡化合法性监督、强化解决纠纷功能的新的司法理念,既保障了案件的法律效果,又达到最佳的社会效果。

  3、调解的社会实证性:合作的行政运行机制。

  过去相当长一段时期,受英美国家“控权论”思潮影响,学界看到的更多是行政机关与相对人、行政权力与公民权利的明显对立性。权力与权利之间具有不可调和的矛盾,也就没有妥协的可能。自二十世纪三十年代以来,随着社会生产力的发展,经济运行模式日趋细化,社会关系日趋复杂的状态下,行政观念从“统治与被统治”转变为“管理与被管理”,进而转变为“服务与被服务”,政府由专司处罚、制裁的“夜警”逐渐换位为向民众提供各种福利的全能政府。行政机关与相对人在各种领域中的对话越来越多,如在公共健康、社会保险、环境治理、教育发展以及公民生活起居的基础设施等各个方面,相对人更多地享受到了政府在综合管理、治理中提供的利益。而这种管理和治理,在适应社会发展过程中,已经不再是行政机关所独享的权力和承担的单一义务,而是通过行政机关与相对人的对话和交流中充分发挥出双方的合作关系的优势。合作越充分,则双赢的机会就越多。我国台湾学者陈春生对合作的行政运行机制发表了如下见解:“增加行政与相对人合作,可减少因法律规范之不确定概念带来的法不安定性,同时亦使避免潜在之冲突,减低事后法律争执之可能性”。合作便意味着平等、意味着协商、意味着放弃机械的模式,走弹性的道路。合作的机制给行政诉讼调解提供了可能性,调解既能达到止争定纷的诉讼目的,减少诉讼成本,又能简化社会矛盾,优化行政管理环境,具有强大的现实意义。

  二、建立行政诉讼调解制度的设想

  由于行政诉讼法明确禁止,调解在行政诉讼领域变成了一种“地下”的活动。随着近些年来行政诉讼受案领域不断的拓宽,我们也应该给予对诉讼中法官息讼活动一个重新的认识和评价。与其为之设置法律障碍,让法官们遮遮掩掩地从事着与《行政诉讼法》相悖的行为,逃脱于法律监控之外,不如为之正名,还调解一个合法地位,以制度为规范,以程序做保障,确保司法的终极裁判性。西方很多国家对于行政诉讼的调解均持一种包容的态度。如法国和德国的行政法中就可以找到调解的依据。而调解在我国来说,更被誉为“东方经验”。早在解放初期,马锡五在陕甘宁边区创办巡回办案方式,实际上就是采用了调解的工作方式。而这种办案方式由于贴近群众,深入生活,所以颇具良好的社会效果,在当时化解人民内部矛盾,解决纷争的过程中起到了非常好的效果,故此调解也成为了我国一项优良的司法传统被保留下来,充斥于大量的民事审判中。作为民事审判中一大原则,民事法律法规中配套有大量可操作的程序细则规定,如“当事人可在遵循自愿合法的基础上由法院主持调解”,“调解书与判决书具有同等的法律效力”等。最高法院也出台了相关的司法解释,规范民事审判的调解制度。在刑事方面,2002年牡丹江铁路运输法院曾经审理过一起国内辩诉交易第一案,将调解制度首度引入公诉案件中。如何建立起一个完整的行政诉讼调解制度,并使之富有操作性,笔者认为,可以借鉴民事法律规范,结合行政审判的特点,从以下几个方面进行:

  1、以合法性为基本原则,确立调解的适用范围制度。

  并非所有的行政案件都具有可调解性。由于行政行为的处分权的有限性,所以行政诉讼中的调解不会像民事那样完整和全面。哪些案件能够适用于调解,哪些案件不能适用调解,需要从立法上进行明确的界定。某些涉及到边缘行政法律关系的诉讼,如教育者与被教育者的教育行政纠纷、某些公益性的行政诉讼、以及涉及到行政裁决、行政合同、行政不作为、自由裁量权相对较大的纠纷,这类案件,或含有大量的民事因素,或影响到社会发展、公益活动的开展以及社会福利事业的实现,均可以适用调解。而被法律所严格羁束的行为,以及会影响到国家利益、社会公共利益的行为,则不应当纳入到调解的范畴中,如涉及到人身强制措施的地点、方式和期限等内容。

  2、以合理性为基本内容,确立调解的程序制度。

  调解的过程,也是个协调处理好审判与调解的关系的过程。民事审判中,调解可以和审判同步进行,而行政诉讼则应当将调解确立在法院对行政行为的合法性审查结束之后、判决之前的阶段。审判和调解不宜同时进行。审判是个合法性的审查过程,而合法性审查集中体现在对行政机关对其作出的行政行为的进行答辩、举证、质证、认证等活动中。通过这些活动,大量证据的罗列、事实的陈述、理由的争辩使得在法官以及各方当事人在思维上对案件形成了一个共同的价值概念。这个价值概念事实上就是当事人确认共同的合法的外延,选择合理性的调解方案的基础,它既能保障调解活动朝着合理的方向发展,促成调解的达成,同时又能避免相对人的合法权益因调解而受到不必要的损害。从程序上严格规范调解的内容,也给法院的调解工作提供了可操作的依据,保障这项诉讼活动的稳定和有序发展。程序上还应当对调解规定审判监督的程序,如果调解对行政相对人或者第三人造成了损害,则应当给予司法补救的途径。

  总之,笔者认为,建立行政诉讼调解制度有一定的必要性。但在目前学界和实务界争论较多,法律没有进行明确规定的情形下,作为司法机关,应当严格依照法律的规定来指导自身的一切司法活动,虽可通过诉讼广泛搜集资料、进行讨论、不断论证,但仍应谨慎行事,不宜标新立异,以免损害到当事人的合法权益。法官们应以一颗严谨的心静待法律的变新。

 

  (该文获岳麓区法官协会第二届理论研讨会二等奖)
责任编辑:岳麓区人民法院研究室