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关于集体经济组织与其成员之间承包地征收补偿费分配纠纷的焦点问题及处理原则分析
作者:胡忠 刘群 孙玲  发布时间:2010-01-18 17:40:17 打印 字号: | |
  自从2005年9月1日《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》实施以来,承包地征收补偿费分配纠纷为我院受理的涉及农村土地承包纠纷案件的主要类型,我院民一庭已审理此类纠纷上百件,特别是近两年来,随着大河西建设的深入开展,此类纠纷案件更是呈上升趋势,并且已有由单个诉讼向群体性诉讼发展的趋势。由于承包地征收补偿费的分配直接关系到农民的切身利益,所以此类案件存在这矛盾易激化、难调和的特点,处理不当极易激化矛盾,给社会稳定造成不良影响。在此,我们想通过对此类案件的焦点问题的分析,以及对处理原则的归纳、总结和阐述,统一此类案件的裁判尺度,同时希望能够对涉及农村承包地征收补偿费分配的行为起到一定的规范作用,以减少纠纷的发生。

  一、关于承包地征收补偿费分配纠纷中的焦点问题分析。

  (一)承包地征收补偿费的概念、性质。

  承包地征收补偿费包括三个部分:地上附着物和青苗补偿、安置补助费以及土地补偿费。地上附着物和青苗补偿费是对地上附着物和青苗的所有人的财产损失的补偿。安置补助费是对需要安置的人员丧失具体生活保障功能的土地承包经营权的补偿。土地补偿费是对集体土地所有权消灭的补偿。

  (二)人民法院对于承包地征收补偿费分配纠纷案件处理原则的历史沿革。

  关于土地征收补偿费分配纠纷是否属于人民法院民事案件受案范围一直争论较大,而主要争议的焦点均指向了土地补偿费。因为对于地上附着物和青苗补偿费支付给所有者个人,以及将安置补助费发放给不需要统一安置的个人,土地法已有明确的规定,自不待言。而对于土地补偿费的归属,无论是修正前后的土地法还是最高院的相关答复都有不同的规定。

  原土地管理法(1988年修正案)中有土地补偿费不得私分的规定,所以1994年最高人民法院《关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》意见为:双方当事人为土地征用费的处理发生争议,不属于人民法院受理案件的范围,应向有关机关申请解决。1998年土地法修改时,将关于土地补偿费不得私分的规定被删除。2001年7月9日,最高人民法院研究室对广东省高级人民法院请示所作的《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》,以及2001年12月31日,最高人民法院研究室对陕西省高级人民法院请示所作的《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》的意见均为:农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷,属平等民事主体之间的纠纷,当事人就该纠纷起诉到人民法院,只要符合民事诉讼法第一百零八条的规定,人民法院应当受理。但是2002年8月19日,最高人民法院立案庭对浙江省高级人民法院《关于徐志?等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的请示》所作的答复则为:土地补偿费属于农村集体经济组织所有,只能用于发展生产和安排就业,不能挪用和私分。农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生争议,不属于平等主体之间的民事法律关系,不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类争议,人民法院依法不予受理。对于不需要由农村集体经济组织安置人员的安置补助费和地上附着物与青苗补偿费发生的争议,属于平等主体之间的民事权利义务争议,属于人民法院受理民事案件的范围,此类案件应当作为民事案件受理。

  直到2005年9月1日起施行的最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》,才将关于土地补偿费分配纠纷案件的受理问题通过司法解释的形式予以了明确,分别在第一条第三款和第二十二至二十四条中规定了:集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的,人民法院不予受理。承包地被依法征收的承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗补偿费用的,应予支持;放弃统一安置的家庭承包方,请求发包方给付已经收到的安置补助费的,应予支持,但需要统一安置的承包方,请求发包方给付安置补助费的不予支持;农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组经民主议定程序决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费,征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予支持。

  (三)涉及承包地征收类案件中的行政诉讼与民事诉讼的区分。

  由于承包地征收补偿费与征收行为密切相关,所以类似纠纷中即有行政类诉讼也有民事类诉讼,在法院受理该类案件时应当予以严格区分。

  属于行政诉讼案件的有:1、被征收人对征收行为的合法性提起诉讼的,应当以征收人即国家机关作出的征收决定为诉讼标的,该诉讼类型为行政诉讼。2、土地被征收后,征收机关未给予补偿或未给予充分补偿的,被征收人起诉要求征收机关支付补偿费或者要求增加补偿费的,是对征收标准提出的诉讼,属于行政诉讼的范围。这里我们应当明确的是征收行为中的被征收人应当为农村集体经济组织。

  属于民事诉讼案件的是:当征收补偿费用支付给农村集体经济组织以后,土地承包经营权人要求取得自己应得部分的补偿费用的案件,其中出现最多也最难以处理的就是集体经济组织成员要求取得自己应得部分的土地补偿款的案件,也就是最高人民法院法院确定适用“承包地征收补偿费用分配纠纷”和“侵犯集体经济组织成员权益纠纷”两个案由的案件。

  在区分了涉及承包地征收的行政诉讼与民事诉讼之后,我们还有必要强调以下几个问题:

  第一、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第三款明确规定了:集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的,人民法院不予受理。因为土地补偿费是对失地的补偿,根据《土地管理法实施条例》第26条的规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有,村集体认为该土地补偿费“分不分”、“分给谁”由其决定,也就是说经法律规定的民主议定程序讨论决定将集体经济组织收到的土地补偿款拿出多少数额用于分配给集体经济组织成员,属于村民自治范畴,所以在农村集体经济组织作出分配方案之前,农村集体经济组织成员向人民法院起诉要求分配土地补偿费的,人民法院不能作为民事案件受理。

  第二、地上附着物和青苗的补偿费是对承包地上的建筑物和生长物的补偿,是对承包经营人的补偿,农村集体经济组织不得截留,承包经营人起诉农村集体经济组织要求取得其应得份额的,应当作为民事案件受理。

  第三、安置补助费和社会保险费用,是对失地农民的社会保障性补偿,其分配应当按征收补偿安置方案的规定进行,如果约定分配给失地农民个人的,被征收土地的农民可以起诉农村集体经济组织支付该笔费用,否则不能作为民事案件受理。

  第四、适用“承包地征收补偿费用分配纠纷”还是“侵犯集体经济组织成员权益纠纷”案由的纠纷类型的区分。对于已经承包的土地被征收时,土地承包经营人要求分配征收补偿费用的纠纷适用“承包地征收补偿费用分配纠纷”的案由。对于未发包的土地被征收后集体经济组织成员对土地补偿费用分配不服提起的诉讼,或者承包人之外的其他集体经济组织成员对承包地征收后的补偿费用分配不服引发的纠纷,则适用“侵犯集体经济组织成员权益纠纷”的案由。

  二、承包地征收补偿费分配纠纷案件中的常见问题及其处理原则。

  承包地征收补偿费中的地上附着物和青苗补偿费以及安置补助费的分配问题极少产生纠纷,主要纠纷基本上都是针对征收补偿费中的土地补偿费分配问题。而土地补偿费的分配纠纷的主要争议焦点集中在土地被征收后,谁有参与土地补偿费分配的资格,也就是土地补偿安置方案确定时农村集体经济组织成员资格的认定问题。

  (一)、关于集体经济组织成员资格确认的基准时问题。

  根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定:征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应当支持。

  这里我们需要明确的是:“征地补偿安置方案确定时”与“土地补偿费分配方案确定时”是两个不同的概念。所谓“征地补偿安置方案确定时”是指人民政府以政府文件的形式发布“征地补偿安置方案”的时间。而“土地补偿费分配方案确定时”是集体经济组织在收到土地补偿费之后确定在本集体经济组织内部的分配方案的时间。“征地补偿安置方案确定时”与“土地补偿费分配方案确定时”相比较要更容易确定。而且以人民政府的征地补偿安置方案的发布时间确定集体经济组织成员资格的确认时间,可以更有效的排除人为的以针对特定人制造集体经济组织成员资格确定标准的可能性,使得对集体经济组织成员的确认更加科学化。同时确定这一原则也更加符合土地补偿费是对集体经济组织及其成员失地的补偿,而集体经济组织丧失土地的时间就是人民政府发布征地安置补偿方案之时。所以根据上述司法解释的规定,对于能够参加土地补偿费分配的集体经济组织成员的资格确认的基准时应当以人民政府发布征地补偿安置方案时为准。

  (二)农村集体经济组织成员资格的认定。

  我们所受理的土地补偿费分配纠纷中大多首先提到了对其农村集体经济组织成员资格的确认,或者是要求确认其与其他集体经济组织成员享有同等的权益。因为对于一个集体经济组织土地的征收,往往不只一次,所以只有经过法院确认了其具有该集体经济组织成员资格,或者其与其他集体经济组织成员享有同等的权益,才会在以后的土地补偿款分配中不再受到区别待遇。因此,对于集体经济组织成员资格的确认和对其与其他集体经济组织成员享有同等权益的确认,成为了土地补偿费分配纠纷中首先需要解决的问题。

  1、农村集体经济组织成员资格的认定的基本原则

  人民法院判断农村集体经济组织成员资格是以是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口作为一般原则。同时兼顾土地的基本生活保障功能,对于一些特殊情况予以特殊处理。根据我国的户籍制度和社会保障制度,一个人获得基本生活保障的类型和地域都是以户籍登记为基础的。只有具有非农业户口的人员才有可能进入城市居民基本生活保障体系,农业户口人员的基本生活保障只能是对于土地的承包经营权。而一个具有农业户口的人在哪里享有土地承包经营权,一般也是以其户籍所在地为确定基础。

  2、农村集体经济组织成员资格的取得和丧失。

  农村集体经济组织成员资格的取得主要有两种方式:一是原始取得,即通过人口的自然繁衍,祖祖辈辈生活在特定的农村集体经济组织所在地,而自然取得集体经济组织成员资格,主要表现为出生。根据我国民法通则的规定,自然人的民事权利能力自出生时产生。出生人员的父母双方或一方具有本集体经济组织成员资格,且该出生人员经依法登记本集体经济组织所在地常住户口的,自其出生时起具有本集体经济组织成员资格。

  农村集体经济组织成员资格的取得的另一种方式是加入取得,主要包括婚姻、收养以及国防建设或者其他政策性迁入。基于上述原因并依法将户口迁入本集体经济组织常住地的,应当确认其本集体经济组织成员资格。

  农村集体经济组织成员资格基于以下原因丧失:(1)死亡。我国民法通则规定,自然人的民事权利能力至死亡时终止,故集体经济组织成员至其死亡时即丧失集体经济组织成员资格。(2)已经取得了其他集体经济组织成员资格。集体经济组织成员只能拥有一个集体经济组织成员资格,不能同时在两个以上的集体经济组织拥有成员资格,故自其取得其他集体经济组织成员资格时起,其原拥有的集体经济组织成员资格随即丧失。(3)取得设区市非农业户口。在取得设区市非农业户口之后,原集体经济组织成员已经被纳入城市居民社会保障体系之内。另外,农村土地承包法第二十六条第三款也规定了:“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地”。所以,原农村集体经济组织成员在其取得了设区市非农业户口之时,即应丧失其原拥有的集体经济组织成员资格。(4)取得非设区市城镇非农业户口,且纳入国家公务员序列或者城镇企业职工社会保障体系。由于城市居民基本生活保障在非设区的市以及城镇尚未普遍建立,取得其非农业户口并不必然享有城市居民的基本生活保障。因此,农村居民取得非农业户口的,往往仍需以集体经济组织农村土地保障其基本生活。对此,农村土地承包法第二十六条第二款也有相应的规定:“承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”。所以取得非设区市城镇非农业户口的,我们还要注意只有其同时具备了被纳入国家公务员序列或者城镇企业职工社会保障体系的,才脱离了对原集体经济组织农村土地的基本生活保障需求,才应当认定其丧失了原集体经济组织成员资格。

  (三)关于同一集体经济组织成员是否应当享有同等的分配权益的问题。在实践中,集体经济组织解决将土地补偿款“分给谁”的问题上,通常做法是只确定谁有谁没有,对于确定为有的,则都是采用按人头均分的方式。我们认为,这是与土地补偿款是对农村集体经济组织成员失地的补偿这一土地补偿款的性质相吻合的,所以,在土地补偿款的分配上,我们也主张凡是在征地补偿安置方案确定时已被确认具有本集体经济组织成员资格的人员应当享有同等的分配权益。故对于集体经济组织成员要求确认其具有本集体经济组织成员资格并享有同等的分配权益的诉讼请求,人民法院应当予以支持。但是在对于该诉讼请求的判决主文中应当明确限定其享有该集体经济组织成员资格的条件为:“其户籍继续登记在该集体经济组织所在地期间”。

  (四)土地征收补偿费分配纠纷案件中的常见问题及其处理原则。

  1、判断集体经济组织成员享有土地征收补偿费分配资格的基本原则。

如前所述,人民法院确认集体经济组织成员资格的基本原则是以其具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口作为一般原则,同时兼顾土地的基本生活保障功能。基于此,我们认为要判断一个人是否有权利获得土地征收补偿费的分配,既要看他是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口,同时还要看其是否已经享受过土地安置补偿,以及其是否已经获得了除享有本集体经济组织土地补偿费以外的其他基本生活保障。

  2、土地征收补偿费分配过程中侵犯集体经济组织成员权益的常见情形及人民法院对此类纠纷的处理原则。

  (1)、涉及出嫁女的土地征收补偿费分配。

  许多的集体经济组织在确定土地征收补偿费用的分配方案时,都有出嫁女及其子女或出嫁女的子女不能参与土地征收补偿费分配的规定,严重侵害了农村出嫁妇女及其子女的合法权益。

  对此,人民法院的处理原则是:

  对于出嫁女本人,只要其户籍登记仍在本集体经济组织所在地,原则上均应确认其本集体经济组织成员资格并与本集体经济组织中的其他成员享有同等的分配权益。除非其婚后在其他集体经济组织中重新取得了新的土地承包经营权或被纳入了城市社会保障体系。

  对于出嫁女所生育的子女,只要其户籍登记在本集体经济组织所在地,原则上均应确认其本集体经济组织成员资格并与本集体经济组织中的其他成员享有同等的分配权益。除非其在其他集体经济组织中取得了土地承包经营权或被纳入了城市社会保障体系。

  (2)、对于因婚姻迁入户籍人员的土地补偿费分配。

  在我们的审理过程中发现,许多的村规民约规定,嫁入本集体经济组织并将户口迁入本集体经济组织的人员与本集体经济组织的女性,与其他成员同样享有分配土地征收补偿款的权利。但是对于因婚姻关系将户口迁入本集体经济组织的男性(俗称入赘女婿)则有区别对待。许多的集体经济组织规定,对于一户有多个入赘女婿的只承认其中一个的分配资格。或者有集体经济组织干脆规定入赘女婿没有分配资格。甚至于有集体经济组织规定因入赘而生育的子女不享有分配资格。集体经济组织对于入赘女婿的上述规定都是违背法律的,侵害了入赘女婿获得生活保障的权利。人民法院的处理原则是:

  对于入赘女婿本人,只要其在入赘之后不再在其原户籍所在地的集体经济组织享有集体经济组织成员权益,同时在其入赘之前也从没有在原集体经济组织获得过征地补偿安置,则在其入赘之后就应当在其入赘的集体经济组织享有成员权益,获得土地征收补偿费的分配。

  (3)对于违反计划生育政策人员的土地征收补偿费的分配。

  有许多的村规民约中规定了对违反计划生育政策的人员及其所生子女不分土地征收补偿费。这种规定实际上是对人的基本价值和基本权利的否定和蔑视。超生子女的父母违反计划生育政策的处罚应当仅限于对其进行行政处罚的范畴,不应剥夺其作为农村集体经济组织成员所应当享有的基本人权,国家也没有赋予集体经济组织有处罚权。同时,超生子女也更不应为其父母的超生行为承担责任。所以对于违反计划生育政策的人员及其所生子女应当一视同仁的确认其与同一集体经济组织的其他成员享有同等的分配权。

  3、对于特殊身份人员的集体经济组织成员资格的认定和土地征收补偿费的分配原则。

  (1)对于外出经商、务工等人员的农村集体经济组织成员资格的认定。

  随着我国市场经济的发展,本身具有农村集体经济组织成员资格的人员可能因为外出经商、务工而长期脱离本集体经济组织所在地的生产、生活,这些人员,在其符合如前所述的农村集体经济组织成员资格丧失条件之前,仍然以本集体经济组织的农村土地作为其基本生活保障,因此,不能否定其集体经济组织成员资格。故在土地征收补偿方案确定之时,外出经商、务工等人员不符合农村集体经济组织成员资格丧失条件的,应当与同一集体经济组织中的其他成员享有同等的土地补偿费分配资格。

  (2)外出学习、服兵役等人员的农村集体经济组织成员资格的认定。

  外出学习并将户口迁出原户籍所在地的人员,在其学习期间,是没有被纳入城市基本生活保障体系,此间,他们仍然需要承包土地作为其基本生活来源。所以,至少在其学习期间是应当保留其农村集体经济组织成员资格的。故在土地征收补偿方案确定之时,外出学习人员在其学习期间,应当与同一集体经济组织中的其他成员享有同等的土地补偿费分配资格。至于其毕业之后,则可根据其就业情况和户籍登记情况确定其是否还具有农村集体经济组织成员资格。

  对于服兵役的人员,根据国务院《退伍义务兵安置条例》和国务院、中央军委《士官退出现役安置暂行办法》的规定,农村入伍的义务兵和初级士官,复员后应回农村安置,政府不负责安排工作和不解决城市户口。所以对于义务兵和初级士官在其服兵役期间应当保留其原集体经济组织成员资格。故在土地征收补偿方案确定之时,义务兵和初级士官在其服兵役期间,应当与同一集体经济组织中的其他成员享有同等的土地补偿费分配资格。

  (3)“空挂户”的集体经济组织成员资格的处理。

  所谓“空挂户”是指出于利益驱动和其他各种原因,规避政策,与集体经济组织达成空挂协议,将户口迁入本集体经济组织,实际并不在本集体经济组织所在地生产、生活的人员,此类人员的集体经济组织成员资格是坚决不能予以确认的,且不应与同一集体经济组织中的其他成员享有同等的土地补偿费分配资格

  (4)回乡退养人员的集体经济组织成员资格的处理。

  回乡退养人员虽然将户口迁回农村集体经济组织所在地,同时也在该集体经济组织所在地生产、生活,但是根据国家的政策,该类人员是应当享有退休人员的工资和各项福利待遇的,他们仍然被涵盖在城镇居民的社会保障体系之内的,与农业人口有着本质的区别。因此该类人员的农村集体经济组织成员的资格是不应当予以确认的,亦不应当享有土地补偿费。

  3、土地补偿费分配纠纷中,当事人举证人责任的分配原则

  (1)、原告的举证责任。

  a、户籍登记落户在被告村民小组;

  b、村、组已经收到土地征收补偿费,并已确定了分配方案。

  c、村、组已经发放给村民的征收补偿费的数额及发放方式的相关证明。

  (2)、被告举证责任。

  被告若拒绝给付原告土地补偿费,则须证明以下事实:

  a、原告不具有本组成员资格;

  b、原告已经在其他村组取得过土地承包权或相关财产权利;

  c、原告已经被纳入城市社会保障体系。

      
责任编辑:胡忠 刘群 孙玲